依法行政 质监工作的生命线
依法行政质监工作的生命线
“推进依法行政，建设法治岚皋”专题培训心得体会
----县质监局副局长权博伟
结合自己的工作岗位，由质量工作延伸到行政执法工作谈一些粗浅体会。
第一，行政执法的概念和特点。执法就是执行法律，也就是执法人员依据法定职权，依照法定程序，执行法律的活动。1、服务性。现代社会以强调社会和谐、持续发展和以人为本作为基本价值取向。在此基础上，行政执法主体与行下相对人的关系在内容上是一种利益一致的关系，在执法行为方式上是一种服务与合作的关系，在执法观念上是一种互相信任的关系。因此，行政执法应被认为是行政执法主体在行政相对人的合作下所作的公共服务行为。行政执法的这一时代特征是向行政执法主体和行政相对人共同提出的新要求。它要求行政执法主体要改变过去那种高高在上的思想作风，要求弱化行政执法行为的强制性，增强行政执法行为的人情味、服务性和可接受性，尊重人权；要求行政相对人要增强对社会的责任感，积极配合和参与行政执法行为。2、从属性。依法行政是依法治国的首要方面和最重要部分，依法治国的首要理念是法律至上。行政执法主体的行政执法权力和行政相对人的权利一样，都来源于法律，行政执法主体行使行政执法权力的行为必须全面、全过程地接受法律的规范和限制，行政执法不能凌驾于法律之上或者游离于法律之外，行政执法行为违法必须承担相应的法律责任，只有这样才能实现依法行政。3、应时性。现代社会生活瞬息万变，行政执法作为社会生活的“晴雨表”，必须随着社会生活的变化而变动，以与社会发展相适应。随着现代社会的快速发展，使行政权力急剧膨胀，行政执法活动已扩展到社会生活的各个方面。行政法已经成为调整“从摇篮到坟墓”的法律，行政法的效力和作用，已经无时不有，无处不在。人们的衣食住行已离不开行政执法，社会的协调运转更是离不开行政执法，社会生活各领域发生的社会关系均需行政执法的介入。第二，行政执法的功能和意义。行政执法在我国法治建设中占有十分重要的地位，对建设法治社会，实现依法治国目标，具有非常重要的意义。行政执法作为政府最基本的环节，直接关系到人民群众的权利能否得到切实的保障，关系到国家政治、经济、文化和社会等各方面的管理活动能否顺利进行，关系着社会主义民主和法制实现的程度，也关系着社会的稳定和发展。在我国改革开放以来，随着市场经济的逐步建立，必然要求政府职能的转变，行政执法不仅仅是命令强制，而是更注重服务；同时强调“有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权要赔偿”的控权功能。1、从管理到执法的转变。在计划经济时期，行政的基本职能和任务是通过执行政策、计划、领导指示、上级命令，来管理社会各项行政事务。如今，行政已初步实现了由“人治型”到“治制型”的转变，由“管理型”到“执法型”的转变，“行政管理”已开始转化为“行政执法”。2、从管理到控权的转变。计划经济时期，行政执法更多的是注重行政执法职权的行使，较少关注对行政执法权的控制和行政相对人权益的保障，而大量的行政执法自由裁量权的存在，致使行政执法权力滥用，行政腐败现象在一定范围内成为普遍。3、从行政管理到服务管理的转变。随着市场经济体制的确立，行政执法不再是单纯的实行管理，而是融管理、服务于一体。管理只是服务的一种手段，服务才是管理的目的。行政执法的目的不仅仅是社会秩序，而是个人的幸福，组织的效益，社会的和谐。
第三，执法人员的素质和要求。1、政治素质。首先，执法人员的品行对社会有表率作用，执法者品行不正、行为不端，会给行政相对人作出坏的榜样，形成不好的民风；其次，执法人员的品行影响执法的权威，执法者自己违法乱纪，要求行政相对人严格遵纪守法是很难的，甚至是不可能的，执法者语言粗野、行为恶劣，要求行政相对人严格服从管理、令行禁止是很难的，甚至是不可能的；再次，执法人员品行不佳，会给违法犯罪分子提供施放“糖衣炮弹”，将其击倒和拉下水的机会。2、业务素质。一个行政执法人员，其法律知识的深浅高低直接决定着他执法的质量，这应该是没有疑义的。这是因为：其一，法律不是僵死的教条，法律是有灵魂的，法律的灵魂即是法律的目的、原则、精神。其二，法律不是法律条文的堆积，法律是一个由各种相互联系、相互依赖的法律规范构成的有机整体。其三，法律适用不是简单地、机械地、对号入座地将法条适用于立法者事先设计好的某种确定的情境的活动，法律适用完全是一种创造性的复杂劳动。3、道德素质。质量技术监督执法人员应具有较好的政治方向、政治立场、思想品质、工作作风、个人修养等综合素质。
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试论质量技术监督部门依法行政
作者：佚名文章来源：本站原创点击数：686更新时间：201*-7-14
伊春市质量技术监督局郑宪忠
前言
“依法治国，建设社会主义法治国家”是一个宏大的社会系统工程，而依法行政首当其冲地成为重点、难点和基础环节。这是因为：其一，法律的实施无疑是所有国家机关和全体公民及各类社会组织的共同任务，但最主要的承担任务者是行政机关，因为我国现行法律中80％以上主要由行政机关负责实施。如果没有科学合理、坚强有力的依法行政机制，则立法机关的努力成果将形同虚设，依法治国方略也就难以落实到位，因而依法行政这一看似非常普通的行为要求就成为依法治国的重点环节。其二，行政权力行使过程的重要特点是强调集中，追求效率，实行首长负责制，拥有自由裁量权，具有扩张和滥用的顽强倾向，这就容易使掌握行政的人们习惯于按个人意志办事，而忽视依法行使行政权力，故从宪政的角度来看，依法行政也是依法治国最难实现的环节。其三，从行政管理和行政法制实务来看，依法治国是依法行使公共权力的过程，主要包括依法立法、依法行政、依法司法、依法监督等诸多环节，其中依法行政是与人民群众联系最广泛、最经常、最密切、最直接且存在问题最多的环节，所以也是依法治国的关键性的基础环节。
质量技术监督部门是政府的重要组成部门，职能不断强化，监管的任务越来越重，涉及的范围和领域越来越宽，形成了以质量为中心，以技术为依托，履行综合管理和行政执法两大职能；承担监督管理质量、计量、标准化、食品安全、特种设备安全、认证认可等繁重任务。依法行政的好坏，代表国家的意志，体现国家的形象，影响着经济发展，因此，做好质量技术监督部门依法行政迫在眉睫，势在必行。
党的十七大顺应历史发展潮流，顺应民意，尊重实践，发挥创新性思维，强调必须实行依法治国，推进依法行政，尊重和保障人权等等与时俱进、充满新意的主张和提法，都给我国公法领域，特别是质监部门依法行政提供了明确的思路和新鲜的理论活力，并推动质监系统依法行政理论研究呈现出愈加生动活泼、朝气蓬勃的局面，本文着重就质监部门依法行政亟待解决问题及如何依法行政做一点初步探讨。
一、为什么要依法行政
201*年3月国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》作为我国第一部全面规划建设法制政府蓝图的纲领性文件,是今后10年全面推进依法行政的总章程,在推进依法行政的历史进程中具有里程碑意义,标志着法制政府建设开始步入系统化规范化和程序化的新阶段.纲要颁布后,质监部门制定了实施细则,为质监部门依法行政奠定了良好的基础.
1、建设法制政府要求质监部门必须依法行政
党的十五大把依法治国正式确立为党领导人民治理国家的基本方略,201*年党的十六大对全面贯彻依法治国方略做出了新部署。十六大以来我们党以科学发展观为统领,以构建社会主义和谐社会为目标，在新的起点和高度上进一步推动依法治国，建设社会主义法治国家，在确立法制理念、坚持依法执政、完善法律体系、推进依法行政、保障司法公正、建设法制社会等个方面都取得了重大成就。党的十七大进一步明确提出：“要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。依法治国是社会主义民主政治的基本要求，必须坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威；大力推进依法行政。”我国各级政府的行政权力，特别是质量技术监督部门已经逐步纳入法制化轨道，规范部门权力运行的法律制度基本形成，传统的权力政府正在走向现在的责任政府、法制政府。依法行政的水平是衡量一个地方政府行政能力的重要标尺。质量技术监督部门只有在法律规定范围内行政才能使行政管理不偏离航道，才能保证行政管理统一性、连续性和稳定性，也才能保证提高行政效率，避免不公、错误和违法，减少纠纷和矛盾。“有权必有责，用权受监督”，已经成为质量技术监督部门的施政理念。
2、维护人民利益和国家声誉要求质监部门必须依法行政
今年近年来产品质量和食品安全突发事件接踵而至。特别是自201*年3月份以来，从美国宠物食品原料事件，到巴拿马假劣药品、中策轮胎、转基因大米、全地形车、牙膏事件、印尼大白兔奶糖、玩具召回、输日土锅、儿童服装、劣质安全帽问题等，所涉及商品之多、范围之广、影响之大，都是前所未有。国外一些政府和媒体对我国产品质量和食品安全大肆进行炒作，以偏概全，并借此对中国商品进行限制和制裁，我国产品面临着一场前所未有的、急风暴雨似的严峻挑战。就此，党中央、国务院就加强产品质量和食品安全做出了一系列重大决策和部署，胡锦涛总书记、温家宝总理等中央领导同志连续多次对产品质量和食品安全问题做了重要指示。国务院召开了全国质量工作会议，发出了《关于加强产品质量和食品安全工作的通知》，出台了《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》，成立了国务院产品质量和食品安全领导小组，在全国部署开展了产品质量和食品安全专项整治行动。质监部门按照党中央、国务院的决策部署，紧急动员起来，针对产品质量和食品安全工作面临的新形势，全面部署开展了产品质量整治风暴行动，提出了十项举措，严格产品质量和食品安全监管。党的十七大报告中多次强调了质监工作的重要性，对提高质量安全提出了明确要求，系统上下都把提高产品质量和食品安全，作为维护“中国制造”声誉、维护广大人民群众切身利益的一场特殊战役，作为对质量技术监督部门依法行政能力和素质的一次严格检验，作为质监部门履行对党和人民光荣承诺的一次严峻考验。
3、建设法制质监要求质监部门必须依法行政
质量技术监督工作是一项涉及国民经济和社会发展各个方面的综合工作。质量技术监督的含义是：以法律法规为准绳，以标准为依据，以技术检验和计量检测为手段，对质量进行规范公共事务的监控，调节作用，规范和完善市场经济秩序，保障经济健康持续发展。另一方面，要把质监工作的各项管理活动严格限定在法律规定的范围内。在全面推进依法行政进程中，建立起权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的质监法制体系。
二、存在的问题及原因
（一）存在的问题
纵观质量技术监督部门多年依法行政实践，虽然取得了很大的成绩，但是由于受各种条件的限制和影响，依然存在许多问题和不足。而这些问题和不足也显然是不容忽视的。它们主要表现在以下几个方面：
1、观念陈旧，影响依法行政
一些地方政府的领导和行政执法的工作人员仍然把法单纯看作是制约老百姓的工具。依法“治民”、依法“治事”的思想还不同程度地存在。在思维方式中，留存着较深的人治观念。受封建残余思想影响，致使地方与部门保护主义干扰，加之执法人员法律意识淡薄，知法程度浅，依法办事的自觉性差，造成行政执法困难。尤其是整个社会的民主和法治基础较差，执法环境与条件不完备，干扰执法的因素太多，说情风盛行。一些领导对严格执法，其实说起来重要，干起来不要，重视权力和局部利益，忽视执法责任和义务。在一些执法人员的观念中，上级的口头指示、批条或政策性文件可以代替法律、法规，流行“黑头”（法律）不如“红头”（文件），红头不如“白头”（批条），“白头”不如“口头”（口头指示）的说法。这些都是不依法办事，人治干预行政执法的思想根源。特别是质量技术监督部门几十年发生许多变化，使得一些行政执法人员思想跟不上形势发展的步伐。回顾质监部门的发展，经历了以下几个发展阶段。从1949年10月成立了中央技术管理局，内设标准处和度量衡处，负责标准制定、管理和全国度量衡的管理工作。1955年1月成立国家计量局。1956年，中央决定成立国家技术委员会（后改为国家科学技术委员会）。1957年初，国家技术委员会标准局成立。1972年11月，国务院批准成立国家标准计量局。1978年4月，党中央、国务院批准成立国家标准总局、国家计量总局。1982年国务院机构改革中，国家标准总局改名为国家标准局，国家计量局改名为国家计量局。1988年7月19日，新组建的国家技术监督局正式成立。1994年国务院第三次机构改革中，国家技术监督局划归国家经贸委管理。1998年国务院第四次机构改革中，国务院组建了国家质量技术监督局。1999年1月党中央、国务院以中发〔1999〕2号文件决定，省以下质量技术监督系统实行垂直管理体制。由于这些发展变化，一些行政执法人员思想跟不上形势发展的需要，对法律知识知之甚少，法律意识淡薄，法律素质低下，致使依法行政的自觉性不够强。例如：湖北省广水市质监局缺乏依法行政意识，“以罚代管、只罚不管”，在内部搞所谓的创收，严重影响到机关的效能建设以及党和政府的形象。2、法律滞后，难以依法行政
这些年来，我国法制建设虽然取得了一定的成就，但由于种种原因，对新时期出现的新情况、新问题不能及时地加以解决，致使政府和有关部门在依法行政中难以规范。质量技术监督部门由于职能不断转变，任务不断增加，致使有些法律法规难以规范行政行为。《计量法》是1985年9月6日第六届全国人大常委会第十二次会议通过，同年7月1日颁布实施的。至今二十三年未修改，由于《计量法》滞后，使得一些计量监督管理工作中出现的违法活动无所适从，工作出现缺乏法律依据和监管有力措施的局面。现行计量法及其配套法规主要调整的对象是计量器具，而现实生活中计量活动它包括计量器具、测量结果、计量行为等方方面面，特别是社会迫切需要规范的商品量、服务量的计量管理均未作规定。计量器具准确，不等于测量结果就一定准确，目前消费者普遍关心的是测量结果准确与否，并不十分关心计量器具检没检。再如由于有些法律不健全，所以出现伪造检验报告的行为，这事实上是违法的，但找不出恰当的法律条款对其进行处罚。《中华人民共和国食品卫生法》1995年10月30日第八届全国人大常委会第十六次会议通过并实行。由于质量技术监督部门的职能的不断强化，《国务院关于进一步加强食品安全的决定》（国发〔201*〕23号）将卫生部门承担的食品生产加工环节的监管职责划归质量技术监督部门。《食品卫生法》执法主体是卫生部门，而质监部门监管食品还要依据这部法律，这就给质监部门依法行政带来了一定的难度。致使有些政策界限难分清，处理尺度难把握，打击违法行为的力度难到位。如：食品卫生法所调整的范围过于狭窄，该法第四条仅对食品生产、经营阶段发生的食品安全进行规定，没有对包括种植、养殖、储存等环节中的食品以及与食品相关的食品添加剂，饲料及饲料添加剂的生产、经营或使用规定。而食品安全问题涵盖了从农田到餐桌的全过程，法律应该反映出整个食品链条，但目前的食品卫生法没有涵盖整个食品生产和加工的链条，这就使法律出现了较大的监管盲区，以致造成对饲料中加入瘦肉精、农药大量残留、滥用抗生素、食品储存污染等诸多问题的监管滞后和监管不力的后果。
3、多头执法，扰乱依法行政
目前，还存在部分行政机关职权不清，责任不明等问题，此外机关之间职权交叉，越位、缺位、错位等现象仍比较突出。具体表现为以下几方面：队伍过多、过滥；执法主体不合格，随意委托、聘用不合格的组织和人员行使执法权力；执法力量过于分散，很难开展经常性执法，只好搞一些突击式、运动式的检查、整治，达不到执法的效果。同时还存在以下问题：执法权力缺乏必要分解，执法“一条龙”，同一系统上下级执法机关之间执法职能、任务“一般粗”，同一个执法行为，上至国务院的各部门，下至行为发生地的基层执法机关都可以查处，造成上下级执法机关之间或互相打架，或互相推诿，或画地为牢，导致“见权力当仁不让，见义务安全礼让”的局面。现行行政体制中，行政执法权力与责任脱节，只有政治责任而无法律责任，只有机关责任而无个人责任；或有职责而无权力，或有权力而无责任。行政执法缺乏严格的限定，而往往被作为谋取经济利益的手段，不少执法队伍实行自收自支，以收费和罚没收入作为经费来源，被称之为“自费执法”，导致执法行为与执法者自身利益直接挂钩，造成执法行为与执法目的严重背离。不给好处不办事、给了好处乱办事。趋利式执法、“自费执法”是行政执法机关滋生腐败的制度根源，并带来执法机关“养违法”，鼓励、怂恿当事人违法和以罚款代替制裁等严重腐败行为。如：《国务院关于进一步加强食品安全的决定》（国发〔201*〕23号）明确规定食品生产加工环节的监管由质量技术监督部门负责，而卫生部门为了部门利益养活一批人吃饭，不愿撤出。对饮用水检验监督一直违规行政。给一些生产者造成了一定的负担。一个食品由六个部门监管，有些部门有利益就管，没有利益谁也不管，致使山西假酒和阜阳奶粉案件的发生。
4、执法水平低，妨碍依法行政
质量技术监督部门自省以下垂直管理以来，监督管理水平有了明显的提高，但是由于时间短，任务重，人员老化，素质低下，一些地方不同程度地存在以下问题：重处罚轻整改，重收费轻管理，重效益轻服务，重实体轻程序，执法办案向“钱”看，以收代罚，不注重法律法规的宣传教育；有的特权思想严重，感到处罚当事人理所当然，只要当事人承认，就不履行程序，草率定案结案等。如某县质监局长曾经担任过乡镇党委书记，刚调到质监部门，在处理一些质量案件时，他采取既不抽样也不检验，七八分熟就处理的办法，从而大大降低了办案质量。此外还存在这样的问题即：有的执法人员缺乏经验，对新时期违章违法活动的趋势和特点规律不掌握，对于一些高科技违法行为难介入，致使假冒伪劣产商品屡禁不止，由于从源头上没有真正把住出厂关，所以助长了一些违法分子的嚣张气焰。
5、执法手段落后，抑制依法行政
监督管理是依法行政的重要保证，但就目前看，质监部门的执法手段非常落后。执法人员现场区别假劣商品的办法，辨别真伪的检测手段，只能是靠一双肉眼观察，显然远远落后于违章违法的手段。另外从通讯、交通工具上看，也不及违法分子先进。我们的实验室建设虽然投入了大量资金，但未从整体和根本上改变落后状态，相比较而言一些中外合资企业的实验室建设及检验检测的仪器设备大大先进于我们，它们采用的标准是国外先进标准，对这样的企业的监督管理，我们显然是束手无策。再如，在一些偏远的山区、农村及城乡结合部的质监局缺资金、少设备、人员不足，既缺少必要的交通工具和通讯工具，也没有实验室和必要的检验检测手段和现场检验检测手段，执法人员只能靠一看二闻三摸四凭经验初步断定所检对象有无问题，之后才能抽样送到上级检验检测机构作出最后判断。显而易见，这样做要耗费大量时间，后果影响依法行政的时效性。
6、缺乏制约，削弱依法行政
目前，质监部门还缺乏对行政权力的制约与执法监督机制；执法与否执法好坏都一样；缺乏对执法的责任追究与奖惩机制。此外行政监督诸如层级监督、行政复议流于形式，司法行政监督受到严重干扰，以至行政执法中存在的一些问题很难得到纠正。再者，有法不依，执法不严，违法不纠甚至不作为乱作为的现象也时有发生。对一些案件该移交的不移交，大案变小，小案不查及以案谋私，以证谋私，以费谋私，以抽样谋私，以检验检测报告谋私等现象在一些部门，在一些地方存在。由于一些社会矛盾和一些人民群众的实际问题得不到及时适时顺当的处理，所以激化了矛盾，加剧了冲突，引发了群体性事件。重大安全事故接连发生，食品中毒，假冒伪劣商品屡禁不止，市场秩序混乱等问题都不断出现。如齐二药亮菌甲素注射液等事件严重损害了广大人民群众的健康与生命。
虽然，上述依法行政中有法不依，执法不严，违法不纠的现象只是个别的，局部的，特定时刻发生出现的。但是，我们还是应当清醒地认识到质量技术监督部门依法行政中这种现象存在和蔓延的严重性，因为这将严重损害法律的权威性，损害党和政府的形象，损害我们党的执政基础。
（二）质量技术监督部门依法行政中存在问题的原因与剖析
当前质量技术监督部门依法行政中有法不依，执法不严，违法不纠问题的出现，有着深刻的社会原因和法律实施机制等原因。找出这些原因，有利于提出解决问题的对策和建议。通过对质量技术监督部门依法行政中存在问题的分析，归纳出主要原因有：
1、行政执法所依据的法律法规仍有待完备，质量有待进一步提高
（1）现行行政法中立法缺位和立法过滥同时并存
改革开放30年来，我们制定了大量的行政法规和政府规章，其数量远远超过了机关制定的法律和地方性法规。由于长期以来，我国行政立法指导思想不够明确，立法的价值取向有偏差，行政立法偏向于行政权，把立法当作谋求有效管理的手段，各部门争相立法，造成了我国行政立法中，政府管理公民的法多，而监督政府权力运行的法少。我国行政法规范中缺乏对作为行政管理相对方的公民、法人和其他组织的保护意识，而让行政相对方尽义务的色彩比较浓厚。行政立法中重实体内容，轻程序规范，更多的关注增设行政管理权包括审批权、处罚权、收费权等，极少关注为这些权力的合理行使增设必要的程序规范，造成实体的管理权过滥和程序性监督行为规范缺位的现象。
（2）行政立法质量不高，可操作性差
我国国务院享有的立法权之广泛是世界上任何一个国家都难以与之相比的，国务院可在没有任何授权的情况下，依据宪法规定的行政职权范围内的事项进行立法。我国人大在进行立法授权时，对“授权”重视有余，面对“控制”重视不够，立法机关将许多重大立法权“一揽子授权”、“空白授权”给政府，使其享有太大的立法权。甚至还存在行政机关的层层授权，重复立法，立法权流失等现象。行政立法质量不高表现在行政立法不规范，授权主体、授权对象、授权名称和效力等混乱不清。法律、法规、规章之间相互矛盾，相互抵触，并成为“依法打架”的依据。行政立法中有些规定过于原则，过于粗燥，缺乏可操作性，无程序可供操作，由于针对性不强或者本身不合理，不能解决实际问题，使执法者无所适从。在执法程序上，有的未作规定，或设定程序非常粗漏，灵活性太大，可操作性差，给越权执法，随意执法，滥用自由裁量权留下隐患。
（3）以前制定的许多法律法规需要修订
我们的法制进程是与改革开放的进程相伴的，是与建立市场经济的进程相关联的。以前制定的许多法律法规与我们现在的经济社会环境有很大的差别，需要及时修订，否则很难公平、公正执法。我们修订法律法规的机制也有问题，一种新的法律制度的确立，往往与现行的多个法律法规冲突，而我们建立新的法律制度时，通常不同时对其他法律法规进行修订，也没有法律法规编撰制度，致使实施这些包含有与新制度冲突内容的法律法规很不顺畅。（4）法律法规中存在冲突、打架的现象
这是行政执法乱作为的原因之一。虽然立法法对解决法律法规冲突、打架起到了重要作用，但制定法规、规章的机关很多，所以造成法规之间不一致、冲突、打架的现象难以避免。虽然我们有备案制度，但备案审查机构力量严重不足，无法对大量的法规、规章进行审查，法规、规章的冲突问题不能得到及时纠正。
2、行政执法体制机制还需要进一步健全、完善。
（1）政府职能转变还未完全到位，行政管理体制改革亟需深化
我国经济发展到现阶段，政府职能的转变、行政管理体制改革越来越急迫。我国的行政管理体制受计划经济影响很深，长期以来习惯用行政命令办法管理经济、管理社会，管了许多不该管、管不了、管不好的事，而应当去管的事却不愿管、没有管。为了政绩，有的地方政府热衷参与经济活动，成了一方当事人或者站到一方当事人的立场。在这样的体制机制下，依法行政、规范行政执法就背离了原有意义。
（2）行政执法体制、机制远没有达到“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的总体要求，影响行政执法的效果
行政执法体制机制属于行政管理体制的组成部分，它要适应行政执法的需耍，保证法律法规的实施。但行政执法体制机制还不完善，仍有许多工作要做。行政执法责任制的建立各地很不平衡，执法考核评议制仍处在试验、探索、研究阶段，有的地方行政复议机构力量薄弱难以承担繁重的任务，法律法规实施指导和监督的统筹安排机制还有待研究、探讨。
（3）目前我国事实上存在的行政执法与执法主体利益联系在一起的情况，也不利于规范行政执法
在这方面，我们作了一些努力，比如，实行收支两条线、罚缴分离制度等，但还要严格落实；立规矩和执行的关系、执法与监督的关系、发现问题和作决定的关系分离，是否也有助于解决执法主体利益问题，还没有很好的意见。自费执法、违法者养执法者，是执法主体利益问题的典型表现。
（4）行政执法层次多
上下级权限、责任不清，上下一般粗，影响市、县的执法主动性，产生执法权限、范围的争议，甚至产生执法冲突、执法打架。
（5）行政执法案卷评查制度不完善
目前，一些执法机关执法案卷立卷、归档等制度不完善，资料收集不齐全，手续不完整。这不仅不利于评查监督，而且这本身就是执法不规范、不严格。
（6）财政拨款不足，行政执法因受利益驱动而丧失严肃性和公正性
有些执法机关所需办公经费，甚至执法人员应得的工资福利，财政也未能足额拨付，不足部分主要靠返还的罚没款补充或“创收”解决。一些单位把罚款多少作为衡量每个单位和每个执法人员执法好坏的主要标准；执法队伍内部为争利彼此发生矛盾；有的坐支甚至私分罚款；实施罚款没有客观标准，讨价还价。
3、行政执法队伍能力和素质一定程度上不适应行政执法的要求。
（1）行政执法队伍建设不平衡
特别是基层执法一线力量不足，有些地方执法力量严重不足，难以应对和承担繁重的行政执法需要。
（2）执法人员严重缺编，数量少，严重老化，素质低
全国质监系统只有23万人（包括检验检疫人员）。以黑龙江伊春市质监系统为例，行政执法人员166人，承担着二十一个行政区，四万二千平方公里的监督管理任务，最小基层局只有四人，人员严重不足。有些行政执法人员的法律和业务知识不足，执法中不是发现不了问题，就是乱执法，还有的执法人员责任心不强，能力水平低下，难以确保法律效果和社会效果的统一。
（3）有些执法人员的职业道德、政治思想和执法作风不适应行政执法的要求
滥用职权、徇私枉法、野蛮执法时有所闻。影响了党和政府的声誉，个别人甚至引发了一些群众与基层组织的冲突与对立。
三、解决质监部门依法行政问题的对策和建议
依法行政是一场深刻的观念更新和制度变革，涉及行政管理的各个领域、各个方面。要搞好质监部门依法行政工作，目前应当从以下几个方面着手：
（一）加强法制教育，牢固树立正确的法律意识和法制观念
在我国，人民是国家的主人，一切权力属于人民。我们各级政府的宗旨是全心全意为人民服务，其一切行动一定要以维护和保障人民权利为出发点和归宿。要切实推进依法行政，首先要解决各级政府工作人员特别是领导干部的认识问题。一是要认识到，依法治国首先要依法治“官”，依法治权,依法行政要根据法定权限，按照法定程序办事，要正确行使行政权力，防止滥用行政权力。二是要认识到，依法行政首先要正确处理好政府与人民的关系，核心是要始终牢记政府手中的权力是属于人民的，人民把权力交给政府行使，是要政府用它来保护人民、为人民谋利益；政府的任务就是进一步提高人民的物质文化水平，维护公共利益，保护公民的基本权利。未经过授权，不能设定和实施任何剥夺或限制公民权利的行为。依法行政，既要有利于维护行政机关的权威，维护社会秩序和公共利益，又要有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益，这两个方面缺一不可，归根到底是为了最大多数人民的最大利益。三是要认识到，依法行政是在依法治国的前提下党和人民对国家行政机关的基本要求，是每一个行政机关履行职能时所应遵循的基本准则。政府要树立“公民的权利是无限的，政府的权利是有限制”，“行政机关的权力是有限的，除非法律授权”，“无授权则无行政”等行政法治基本观念。政府要改变原来重权力、轻义务;重管理、轻服务；重行政效率，轻行政程序的观念。行政机关应从命令行政、权力行政向依法行政和非权力行政转变。提高对依法行政的认识，同时也要求公民增强权利保障意识、法律主体意识，并加强诉讼观念和司法救济、请求国家赔偿的观念。
（二）加强立法工作，提高立法质量，使依法行政有良好的法律法规依据
1、立法工作程序和方法应适应利益多元化社会需要
利益多元化社会对立法工作提出了新的要求，我们要适应这种要求，研究完善利益表达机制，使我们制定的法律法规符合最广大人民的根本利益，平衡好各社会阶层的利益关系。
2、抓紧制定文化和社会发展方面的法律
要克服困难，抓紧制定与广大人民群众密切的医疗卫生、文化教育、社会保障等方面的法律法规，确保广大人民群众能享受到发展的成果。
3、立法中应重视执法的物质条件和保障的内容
立法时，要对执法的组织、经费保障充分论证，掌握基本执法成本，保障法律法规有明确的执法主体，各类各级执法行政机关职权、责任分明，执法力量充足。
4、对选用法律的条件规定要具体，执法程度、环节要细，增加法律法规可操作性。
5、抓紧修订法律法规，并考虑建立法律法规编纂制度。
6、做好法律法规备案工作，防止法律法规的冲突和打架。
要加强全国人大常委会和国务院法制工作机构的备案力量，完善机构和工作程序，确保我国社会主义法制的统一。
（三）完善行政执法的体制机制
1、从宏观上看，需要按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效率的要求和法治政府、责任政府、透明政府、效率政府的目标转变政府职能
党的十七大报告指出，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。从宏观上看“探索实行职能有机统一的大部门体制”，就是为进一步深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能而提出的切实可行的新举措。所谓大部门体制，或叫“大部制”，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。十七大报告提出“大部制”改革的思路，是对我国行政管理体制改革在新的历史条件下适应市场经济发展的一个新举措；它可以化解政府中存在的机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突，有助减少和规范行政审批，简化公务手续和环节，提高政策执行效能；也是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。
2、从质监部门内部纵向上看，按照“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的总体要求，结合质监部门实际情况，探求有效监督制约长效机制。
（1）建立分权制约机制
要突出查案、收费、发证、检测检验出据报告等易滋生权钱交易的重点部位，实行权力分解，管理分离。一是针对以费谋私问题，研究收管查三分离制度。由于收费效益很好，所以也可能存在一些深层次不廉洁问题，主要原因是管理手段不过硬，制约力不到位，出现了人情费、关系费，为减费而说情等问题。因此，试行“收管查”三分离，可以有效解决这些问题。二是针对以案谋私问题，普遍实行案件调查与审理分离制度。查办案件不审理，审理者不去检查办案，可以有效地防止以案谋私行为，还能做到依法行政，又能促进案件质量提高。三是针对以证、以报告谋私问题，推行发证、出具报告与审查分离。技术机构出具报告、业务科室发证，都要由监督科审查，防止滥用职权，弄虚作假现象发生，减少失误。
（2）实行岗位约束机制
针对久在一岗任职，易成关系网的问题，采取重要部门注意换岗，发现问题随时换岗，窗口单位定期换岗的办法。既能加大工作力度，又能提高工作效率，也能保护干部，从而不断增强工作人员的自我约束、自我转变、自我提高意识，为全面熟悉各项工作，创造有利条件。对一些长期打不开工作局面的中层干部予以调整，探索下的渠道。对一些工作能力强、作风正派、品德优秀的干部既可以上挂，也可以下挂，还可以破格重用。
（3）强化内外监督机制
一是强化党内监督，以各级领导干部为重点，坚持把维护党的政治纪律放在首位，把思想和行动统一到“三个代表”重要思想上来，力争在质监部门树立“三自”、“三要”的精神。“三自”是：自律，就是要严格要求自己，坚持以身作则；自明，对自己长处、短处有清醒的认识；自省，经常省察自己的缺点和错误。“三要”：一要思纯，即思想正确，心地纯洁，动机善良；二要心诚，即态度诚恳，情意真切，不虚伪掩饰；三要求实，既实事求是，有好说好，有坏说坏，从而分清是非，求真理，在新的基础上达到新的和谐和团结。对有令不行、有禁不止、各行其是等违纪行为严肃查处，保证政令畅通。二是强化行政监督，推行“三必谈、三必做”、述职、述廉、考绩、考廉、诫勉谈话、重大事项报告、专项举报、巡视检查等制度，规范干部从政行为。三是强化内部监督，要充分发挥纪检监察的作用，认真履行职责，完善内部监督体系，要严格执纪，对违纪人员要严肃处理，以达到处理一人，教育一片，惩一儆百的目的。四要强化社会监督，继续坚持“行风监督员”、“企业回访”、“舆论监督”等制度，广泛征求来自社会不同层面的意见，不断改进自身的工作。
（4）引入竞争机制
要严格按照《党政领导干部选拔任用条例》要求，认真贯彻民主集中制原则，坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的议事决策基本制度。采取定期考察、跟踪考察、单项考察等办法，把干部的政治业务素质和履行岗位职责情况搞实搞准，真正把考核结果作为干部能上能下的重要依据。对一些特殊岗位和科级副职认真贯彻执行中组部、人事部下发的《关于党政干部推行竞争上岗的意见》，规范工作程序，提高工作质量，保证公开、平等、竞争、择优，为优秀年轻干部走上领导岗位创造条件。
（5）实行自我约束机制
要求各级领导干部要带头为政清廉，古语云：“其身正，不令而行，已身不正，虽令不从”。只要我们各级领导清正廉洁，才能敢抓敢管，只要我们秉公办事，有了问题就比较容易解决。凡是当领导不那么廉洁，那个单位的问题就比较多。系统的廉政建设首先要从各级领导抓起，要用领导的一身正气带出一个单位的好风气，要用自身的模范行为带出一支好队伍。在全系统广大干部职工中开展自我教育、自我管理、自我服务、自我警示的约束机制，做到在利益面前不谋私，在荣誉面前不伸手，在人情面前不动情，在原则面前不让步，正确使用手中的权力，真正体现国家的意志。每个基层局长和科负责都是第一责任者，干部出现问题除追究当事人外，还追究主要领导的责任，直到纪律处分；该调整的调整，该免职的免职。
3、切实解决好执法主体利益问题
政府必须彻底脱离经济活动主体地位，真正成为公共事务管理者。行政执法权必须与执法者利益脱钩，执法经费必须予以保障。
4、减少执法层次，明确执法权限。给基层更多一些执行的权力和手段。
5、完善行政执法案卷评查制度。做到记录真实，立卷归档，公开查阅。
（四）努力建设政治强、业务精、法律熟、作风硬的行政执法队伍
1、加强执法一线执法力量
要把执法力量向市、县倾斜，向基层倾斜，加强基层公务员的考录力度，解决一线执法力量不足的问题。同时，推行“两个前移”，逐步探索形成具有鲜明质监行业特色的科学监管模式；充分发挥先进设备在一线执法中的作用，适时组织开展一线前移技术执法比武活动，促进最好的技术力量和检测手段集中在质监工作的前沿和主战场，以科技手段加强执法力量。
2、加强行政执法人员的法律知识和业务知识的培训、教育力度
一是全员培训，二是岗位练兵，三是专业培训，四是重点培训，五是以会代训，从而全面提高干部素质，提高行政执法能力与水平。
3、创建学习型质监部门，实施“十个一”学习工程
通过开办一个课堂（周末课堂）；构筑一个平台（教育网络）；建设一个阵地（每日一题）；加强一个辅导（专题讲座）；完成一个课题（专题调研）；进行一次交流（学术研讨）；坚持一个总结（月度总结）；开展一个活动（全员读书）；成立一个组织（学习小组）；搞好一个竞赛（学习竞赛）等多种形式，全面提升执法人员政治素质、法律素质和业务素质。
4、与“五五”普法工作相结合，全面普及基本法律，进一步提高干部职工学法、守法的自觉性
有计划、有步骤、逐年开展“五五”普法活动，分阶段认真组织学习和质监部门息息相关的“25法、9例、2决定”，即《宪法》、《立法法》、《选举法》、《组织法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《刑法》、《婚姻法》、《民法通则》、《仲裁法》、《票据法》、《妇女儿童权益保障法》、《关税贸易总协定》、《建立世界贸易组织协定》、《计划生育条例》、《消防条例》、《社会治安综合治理条例》、《关于禁毒的决定》、《关于惩治走私、制作、贩卖淫秽物品犯罪分子的决定》。深入学习专业法，进一步树立执法人员依法行政的观念。尽职尽责执法，进一步增强维护市场经济秩序的意识。加强执法人员的职业道德和政治思想教育、培养。培养执法人员，使其树立正确的权力观、价值观、人生观，正确处理权利和责任的关系，做到有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权要赔偿。
全面推进质量技术监督部门的依法行政是一个能动和渐进的过程，既不能消极等待又不能急躁冒进，必须靠积极和长期的努力来逐步实现。只有坚持以十七大精神为指针，切实推进依法行政，提高立法质量，严格行政执法，强化行政执法监督，才能稳步走向服务行政和法制行政的新境界，不断开创依法行政的新局面。
结语
全面推进质量技术监督部门的依法行政是一个能动和渐进的过程，既不能消极等待又不能急躁冒进，只能靠积极和长期的努力来逐步实现。可以相信，以十七大精神为指针，要切实推进依法行政，提高立法质量，严格行政执法，强化行政执法监督，从实际出发，深入贯彻依法治国方略和依法行政原则。通过观念更新，制度创新和踏实工作一定能够稳步走向服务行政和法制行政的新境界。建设廉洁、勤政、务实、高效的质量技术监督部门，为开创依法行政新局面做出不懈的努力。
（本文作者为伊春市质量技术监督局党组书记、局长）
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