按照市人大常委会201*年工作安排，市八届人大常委会第十五次会议听取和审议《xx市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要实施情况中期评估报告》。为此市人大财经委在何新来副主任的带领下，从9月10日至9月21日分别邀请部分常委会组成人员、人大代表和2名专家组成调研组，听取了市发改委、财政局、工信委等19个部门的总体汇报和专题汇报以及13个县市区的汇报，并深入兴平、乾县、淳化、彬州、旬邑等5个县市实地察看了18个项目并召开座谈会。
一、“十三五”规划纲要中期评估工作情况
今年3月初，市政府根据中省统一安排和部署，组织召开我市“十三五”规划纲要中期评估工作会议，传达了中、省“十三五”中期评估工作会议精神，对评估工作进行了安排和部署。评估坚持系统全面、突出重点、科学严谨、实事求是的基本原则，采用自我评估与第三方评估相结合、总体评估和专项评估相结合、市县上下联动评估的方式，围绕增强产业发展新动力、构筑均衡整合新格局、建设生态文明新家园、打造改革开放新高地、汇聚全面小康新合力等五个方面进行了评估。6月初，第三方xx师院课题组在深入调研的基础上，形成了第三方评估报告。市发改委以第三方评估结果为参考，通过比较测算进度，剖析存在问题，搜集反馈意见，起草了《xx市“十三五”规划纲要实施情况中期评估报告（征求意见稿）》，9月初形成了评估报告（讨论稿）。
调研组在听取了xx市“十三五”规划中期评估工作汇报后认为，市政府重视评估工作，安排部署周密，较好地完成了“十三五”规划实施情况中期评估。但仍有四点需要改进：一是评估方法有待改进。存在评估方法单一、综合评估与专项评估结合不够、定性分析与定量分析结合不够、缺乏对数据系统分析等问题。二是评估内容需进一步完善。从评估的内容看，没有建立系统的评价指标体系，对标排查不够细致，数理分析不足，存在问题剖析不深。三是总体规划与专业规划衔接不够。各项指标之间的关联、关系不够具体，专项规划对总体规划的支撑作用不足。四是西咸新区划转影响分析需进一步细化。西咸划转直接关系到“十三五”规划纲要中后期执行情况，在评估中对划转造成的影响及后续效应分析不够细致、深刻，缺乏详细数据支撑。
二、“十三五”规划纲要实施情况
“十三五”以来，市政府认真贯彻落实中、省政策，全市经济社会呈现稳中有进的发展态势，但《纲要》执行总体不够理想，距离《纲要》预期目标差距较大。
（一） 主要指标完成情况
《纲要》的主要目标分为经济发展、创新驱动、结构升级、民生福祉、生态文明等五个方面34项指标。从评估结果看，全市各项指标完成进度不均：经济发展7项指标中，仅有社会消费品零售总额和外贸进出口总额等2项指标达到预期进度，生产总值、人均GDP、规模以上工业增加值、全社会固定资产投资、地方一般公共预算收入等5项指标未达到预期进度；创新驱动5项指标中，科技进步贡献率、研究与实验发展经费占生产总值比重、大中型企业研究与实验发展经费占主营业务收入比重、万人发明专利拥有量等4项指标未达到预期进度，文化产业增加值比重由于统计口径变化没有具体数据；结构升级5项指标中，服务业增加值占GDP比重达到预期进度，常住人口城镇化率、非公经济增加值占GDP比重等2项指标未达到预期进度，战略性新兴产业占GDP比重由于统计口径变化没有具体数据，信息化指数暂无数据；民生福祉7项指标中，城镇登记失业率、人口自然增长率、居民消费价格指数、高中阶段教育毛入学率、基本医疗保险覆盖率等5项指标达到预期进度，城镇新增就业人数、居民人均可支配收入等2项指标未达到预期水平；生态文明10项指标中，单位工业增加值用水量累计降低、城市污水处理率、城市生活垃圾无害化处理率等3项指标提前完成目标任务，单位GDP能耗降低、单位GDP二氧化碳排放强度降低、主要污染物排放降低、森林覆盖率等4项指标基本达到预期进度，耕地保有量、城市空气优良天数、治理水土流失面积等3项指标未能达到预期目标。
从各县市区经济发展指标完成情况看，3个“十强县”（xx）GDP总量均实现了规划中期预期目标，兴平市规模以上工业总产值、全社会固定资产投资等2项指标未达到预期目标，三原县全社会固定资产投资、社会消费品零售总额等2项指标未达到预期目标，彬州市规模以上工业总产值未达到预期目标；北四县（永寿、淳化、旬邑、长武）规划实施情况普遍较好，仅有个别指标未达到预期水平，但经济体量较小，对全市经济拉动作用不强；涉及西咸划转的3个县区（秦都、渭城、泾阳）各项经济发展指标均未达到预期目标；其余3县（乾县、礼泉、武功）只有一两项经济指标达到预期，其余指标均未达到预期目标。
（二）重大项目完成情况
我市“十三五”规划项目xx个，总投资xx亿元。201*年至201*年上半年已实施项目xx个，完成投资xx亿元，占“十三五”规划项目总投资的xx%，占已实施项目总投资的37.79%。其中：已竣工项目xx个，总投资xx亿元。在建项目xx个，总投资xx亿元，201*年至201*年上半年完成投资xx亿元，占在建项目总投资的xx%。未开工项目xx个，总投资10785.46亿元，占“十三五”规划投资的xx%。
（三）重点任务完成情况
1、抓创新，产业融合升级初见成效。一是创新驱动起步良好。201*年高技术产业工业产值同比增长28.2%，我市被评为国家知识产权试点城市；201*年荣获智慧城市时空云建设全国第二名。二是新型工业集群逐步形成。投资280亿元的CEC8.6代液晶面板生产线项目点亮投产，投资110亿元的19户液晶面板上下游企业加快建设。雷丁秦星新能源汽车项目已成为全省新能源汽车产业布局重点板块。旬邑中医药健康产业园引进了12家药企和4家食品企业，初步形成了以医药、食品为特色的产业集群。三是农业现代化平稳发展。坚持走特色主导、科技引领的三产融合发展道路，兴平双汇肉制品生产线等一批农业产业化项目建成投产。四是商贸服务业不断发展壮大。实施服务业物流项目三年滚动计划，三原、旬邑、淳化成功创建国家级电子商务进农村综合示范县；201*年上半年，服务业增加值同比增长8.5%。
2、重协调，可持续发展的后劲不断夯实。一是基础设施建设不断完善。西咸公交卡实现互联互通，我市入选全国公交都市创建城市。“光纤入户”全面完成，4G移动网络全覆盖，智慧城市建设受到国家肯定。在全省率先实现县县通高速；柏岭寺水库蓄水，张家山泉群供水工程通水，城乡基础设施得到很大改善。二是区域协调发展实现新突破。xx经济技术开发区升格为省级经开区，xx新兴纺织工业园加速发展。彬县撤县设市，彬州、三原、兴平被评为201*年“陕西省县域经济社会发展十强县”，礼泉、乾县被评为201*年“陕西省现代农业强县”。
3、求绿色，生态环境质量逐步改善。一是狠抓污染治理。扎实开展“1+14”专项行动，全力治污降霾，201*年上半年，PM2.5平均浓度、空气质量综合指数分别下降11.8%、4.9%，规模工业燃煤削减xx万吨。二是稳步推进资源高效利用。完成居民煤改气2.5万户，煤改电7万余户，我市被纳入第二批中央财政支持北方冬季清洁取暖试点城市。三是着力提升生态文明水平。全面实施园林绿化战略，全市完成营造林xx万亩，新建（改造）杂果经济林14.59万亩，淳化、旬邑成功创建国家园林县城。国家湿地公园达到6个，湿地保护面积xx万亩。
4、促改革，不断激发市场活力。一是供给侧结构性改革成效显著。“三去一降一补”深入推进，30万吨/年以下煤矿全部关闭，房地产去库存周期缩短到9.6个月，201*年全年共为企业减免税xx亿元，为xx户企业争取直供电xx亿度，市场活力加速释放。二是“放管服”改革初见成效。自主取消下放市级行政审批事项43项，第一批“最多跑一次”事项顺利实施，“一枚印章管审批”等试点工作顺利推进，“减证便民”“双随机一公开”监管工作进展顺利。三是对外开放取得新进展。201*年外贸进出口总额30.1亿元，201*年达到38.64亿元，同比增长xx%，招商引资引进合同项目xx个，实际到位资金xx亿元；实际利用外资xx万美元。201*年上半年，成功举办了“丝绸之路文化艺术节”，积极通过第三届丝博会招商引资到位资金xx亿元。
5、惠民生，社会事业稳步发展。以xx件惠民便民实事为抓手切实推进民生建设，201*、201*年两年累计投资216亿元。大力推进精准扶贫、精准脱贫，201*、201*两年共脱贫人口xx万人、退出贫困村xx个，贫困发生率降至xx%。教育、文化事业取得长足发展。基本实现公办幼儿园行政村全覆盖，义务教育阶段适龄人口入学率100%，全市xx个县区市顺利通过义务教育发展基本均衡县验收。基本实现公共文化设施网络全覆盖。201*年成功创建全国文明城市。201*年成功承办省十六届运动会。全民健康保障不断加强。综合医改深入推进，城乡跨省异地就医住院费用直接结算基本实现。201*年上半年，城镇基本医疗保险累计参保xx万人。
三、存在的困难和问题
“十三五”规划实施以来，我市综合实力稳步提升，城镇面貌不断改观，人民生活持续改善，但对照“十三五”规划，发展不平衡不充分的问题依然突出，许多短板弱项亟待破解，主要表现在七个方面：
（一）西咸新区划转影响。客观方面，西咸新区体制调整，划转了xx市GDP总量的15.4%、社会消费品零售总额的21.9%、地方财政收入的17.2%、常住人口的12.4%，尤其是划转了投资总量的41.7%，规模以上工业总产值的22.5%。整体移交了101个xx市近年来重点谋划的“十三五”重大项目，直接影响我市经济基础和发展后劲，而划转后社会事务交接滞后所导致的教育、卫生医疗等问题以及划转后的洼地效应、新区竞争等影响不容忽视。主观方面，西咸新区划转区域是xx市近年来重点谋划的新的经济增长点，划转后对xx市干部干事创业信心有很大影响。
（二）产业结构不优。201*年上半年三次产业结构占比为7.6:57.5:34.9，呈现出一产不强、二产重而不优、三产发育不足的发展状况。农业基础设施薄弱，产业化水平不高，农产品品牌建设滞后，一二三产融合发展水平不足，201*年上半年一产占GDP比重分别高出全国、全省xx个、xx个百分点。工业发展水平较低，能化工业仍居主导地位，上半年能化、建材产值占到七大支柱产业的50%，传统产业增长缓慢，新兴产业体量小、拉动效应不强，201*年上半年二产占GDP比重分别高于全国、全省17.09个、8.73个百分点。第三产业对经济增长贡献度偏低，201*年上半年三产占GDP比重分别低于全国、全省xxx个、xx个百分点。GDP总量质量不高，公共财政预算收入占GDP比重偏低，201*、201*年分别为3.4%、3.3%，分别较全省低xx个、xx个百分点，201*年上半年为xx%，低于全省6.39个百分点。
（三）工业经济发展后劲不足。工业转型升级压力较大，支撑重点项目开工建设要素不足，项目用地、节能减排等要素制约日益突出，考核激励措施弱化，营商环境不优，招商引资工作力度不大，加之受宏观经济影响，企业扩大投资信心减弱，导致全市重大项目数量少、建设进度慢，201*年上半年能化产业增加值增长6.6%。726户规模以上工业企业中211户减产、65户停产，企业利润总额下降3.7%，规模工业企业培育缓慢。同时，企业自主创新不足，财政资金投入力度有限，难以发挥示范引导作用。
（四）县域经济发展不均衡。县域经济实力整体比较薄弱，且发展极不平衡，201*年全市县域GDP规模最小的永寿县为73.1亿元，仅为兴平市(241.1亿元)的30.3%，201*年上半年永寿县仅占兴平市的26.6%。在201*年全省县域经济监测中，彬州市、兴平市、三原县位列“陕西十强县”，而淳化和永寿在全省排名50名以后，目前，县域经济社会发展差距仍有进一步加大的趋势。
（五）环境质量问题不容乐观。201*年，空气质量重要评价指标PM10、PM2.5年均浓度分别下降9.7%、2.4%，今年1-8月份，市区环境空气质量综合指数7.22，较去年同期下降7.2%；虽然有所改善，但受“高耗能”产业主导工业的影响，全市能源消费总量控制和污染物排放降减难度较大，平衡经济健康发展与节能环保任务艰巨，污染防治、生态改善仍面临巨大挑战。
（六）民生保障短板突出。公共服务投入水平偏低，资源供给不足，服务不均衡、效率不高，201*年上半年一般公共服务财政支出17.28亿元，较上年同期同口径下降0.9个百分点。教育基础设施建设资金短缺，中省资金加上市县自筹资金仅能满足总需求的40%；公办高中负债问题严重，据不完全统计，目前全市公办普通高中债务高达10亿元左右；201*年上半年，教育财政支出39.93亿元，较上年同期同口径下降2.8个百分点。公共卫生服务体系亟待加强，事关人民群众切身利益的住房、养老等社会事业发展现状与群众期盼还有不小的差距。基层文化服务设施建设不到位，综合性文化服务中心达标率低。
（七）营商环境仍需优化。我市在全省营商环境考核中排名靠后，很多环节、措施需要改进。一是基础设施不完善，部分园区、路段的水、电、气、暖、通讯和垃圾、污水处理等基础设施建设不到位。二是“放管服”改革亟需加强。政务大厅职能发挥不充分，网上办理事项占比低。部分职能部门仍存在审批事项繁杂、办结效率低下、推诿扯皮、监管不当不力等问题。企业与政府沟通渠道不畅。三是优化营商环境工作氛围不浓。自《陕西省优化营商环境条例》施行以来，部门、县区对优化营商环境的工作多停留在开会、发文件上，没有通过具体举措来落实条例。
四、推进规划实施的意见建议
“十三五”中后期，市政府要继续以供给侧结构性改革为主线，加速补齐弱项短板，努力完成“十三五”规划纲要确立的目标任务，促进经济社会持续健康发展。
（一）坚持问题导向，开创事业发展新局面。一是强化“十三五”规划引领作用，立足长远发展，对照发展指标，细化责任分工，做好统筹协调，确保各项工作与规划有效衔接。二是坚定发展信心，沉着应对西咸划转问题。冷静客观看待西咸划转影响，调整思路、破解瓶颈，抢抓机遇、迎难而上，重点抓好基础设施建设和项目规划，培育一批新的经济增长点。三是强化监测监督工作，形成规划实施的强大合力和制度保障，切实维护《纲要》的法律性、严肃性、权威性。密切关注经济形势变化，加强分析研判，及时将中省新理念、新部署、新要求融汇到年度计划中，增强工作预见性、针对性和实效性。四是强化对重大问题研究，对后两年难以有效解决的长期性问题，深入调查研究，提出战略性、全局性的对策建议，为“十四五”发展奠定坚实基础。
（二）坚持投资拉动，多措并举促发展。充分发挥投资拉动作用，切实提高投资有效性和精准性，推进投资结构战略性调整，以项目建成投产引领产业升级。一是建立机制、强化保障。严格落实领导包抓、讲评观摩、考核、问责等工作机制，持续做好项目建设要素保障。二是强化招商引资工作。紧扣中省政策和投资导向，围绕主导产业培育、基础设施配套和民生事业短板等重点领域，谋划一批大项目、好项目。实施精准招商，精准招揽高科技人才，千方百计引进一批高精尖项目、功能提升项目。三是积极扶持规上企业。对规上企业中65户停产企业、211户减产企业逐户进行认真分析，找准病根，帮助企业寻找解决问题的良方和路径，使有限的规上企业稳定生产、运营，带动全市经济发展。
（三）坚持创新驱动，加快经济转型升级。一是大力推动产业转型升级。牢牢抓住关中协同创新发展战略机遇，加快科技成果转化，推进产业转型升级，用具体措施推进建材产业绿色环保转型，促进食品、纺织等产业技术、业态创新。大力推进现代农业发展，加强农产品质量安全监管；着力培育新型农业主体，支持现代农业园区建设，推动一二三产业融合发展。加快发展现代服务业，以发展“三个经济”为抓手，强力提升现代物流、电子商务发展规模和水平；提升全域旅游发展品质，以打造旅游特色小镇为发展模式，培育旅游产业发展新业态。二是培育扶持新兴产业发展。深入实施“中国制造2025”陕西专项计划，抢抓中省新能源汽车产业发展机遇，以雷丁秦星汽车为依托，精心布局xx市新能源汽车产业链。培育壮大生物医药产业，加快高新区医药产业园、旬邑中医药健康产业园建设，力争“十三五”末建成两个百亿级医药产业园。
（四）坚持统筹发展，推进城乡一体化建设。一要强化公共基础设施建设。全面加强交通、水利、电力、信息基础设施建设，巩固xx综合交通枢纽和区域性物流中心地位，推动城乡协调发展。二要增强县域经济的支撑作用。实施乡村振兴战略，加强县城发展扩容提质和重点示范镇建设，科学规划建设特色农旅小镇和田园综合体，带动城乡融合发展。完善县域经济发展激励机制，建立差别化的县域经济评价考核指标体系和政策支撑体系，引导县域经济科学发展。
（五）坚持生态优先，不断改善人居环境。一是严格落实环境保护要求。深入实施“1+3+35”方案，推行“五项清单”管理，扎实做好中央环保督察反馈问题整改。统筹推进农村人居环境、土壤、水、臭氧污染防治工作。二是稳步推进清洁能源利用。做好规模工业燃煤削减和民用散煤清洁替代，实施煤改气、煤改电、煤改地热，实施天然气储气调峰设施建设、煤改电电网扩容工程，扎实做好能源替代利用过渡期居民用能问题。三是持续推进生态文明建设。以创建国家森林城市为契机，大力植绿护绿，实施天然林资源防护、三北防护林等重大生态工程，扎实贯彻落实《xx市湿地公园保护管理条例》，推进湿地保护与恢复和自然保护区建设，切实加强生态保护与修复。
（六）坚持推动改革，大力优化营商环境。一要围绕行政效能提升，深入推进“放管服”改革。再梳理取消或下放一批“含金量”高的行政审批事项，做好行政许可权改革、“三集中三到位”改革等工作，切实提高网上办事精细化水平。二要着力破解要素制约。加强金融支持力度，健全评估、担保、信用体系，实现全方位融资。高效集约利用土地，扎实落实水、电、气、暖行业优惠政策，降低企业运行成本。三要强化宣传督导。利用多种途径宣传《陕西省优化营商环境条例》各项要求。做好营商环境监测评价，建立信息共享机制，提高监测质量和效率。严格考核评价，严厉查处问责，营造重商护商的良好氛围。
（七）坚持惠民利民，持续提升民生福祉。一要扎实推进精准扶贫、精准脱贫。大力推进“八个一批”措施精准落实，切实提高脱贫质量，确保4个贫困县年底顺利摘帽，12.34万贫困人口稳定脱贫。深入推进产业扶贫，深化“三变”改革，加大龙头企业和合作经济组织培育力度，提升扶贫产业规模化水平。二要大力推进民生工程建设。加强公共文化基础设施建设，推进义务教育优质均衡发展，切实解决幼儿园教育小学化、“择校热”等问题，稳妥化解公办高中负债问题。全面加强师资队伍建设。支持科技人才、高校毕业生、返乡农民工创新创业。积极推进社会保险扩面提标，提升城乡低保规范化管理。三要不断提升公共卫生服务水平。落实综合医改、分级诊疗等基本制度。实施基层卫生能力提升三年计划，加大全科医生招聘培养力度，支持社会办医，全面推动医疗卫生事业高质量发展。
（八）坚持考核考评，强力推动追赶超越。一是狠抓招大引强工作考核。细化招商引资考核办法，对引进中国500强、民营企业500强且到位5亿元以上的新建项目部门、县区予以表彰奖励，充分调动全市上下引进项目积极性。二是狠抓项目建设工作考核。强化对县市区“十三五”规划项目考核力度，对项目服务保障单位，从业务指导、服务态度、审批效率、解决问题等方面进行评价；围绕惠民便民实事和脱贫攻坚，加大对民生项目实施情况考核考评。三是狠抓工业、商贸服务业发展考核。组织工信、商务等部门，采取阶段检查、重点抽查等办法，对工业、商贸服务业发展情况进行督促、检查。任务指标完成较好的县市区，在市级有关项目、资金安排中予以倾斜，对排名靠后的县市区进行通报。四是狠抓县域经济发展考核。注重评价结果运用，突出对转方式、调结构、优化发展环境等方面的督导考评，不断强化服务县域经济跨越发展的工作导向。五是狠抓“三项机制”落实考核。落实“三项机制”考核运用，坚持下抓两级，夯实主体责任，强化督查指导，从严问效追责，筑牢经济社会发展队伍根基。
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