政府绩效管理
提升政府绩效：行政改革的新取向
在国际上，自20世纪80年代以来，西方各国为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战，相继掀起了轰轰烈烈的政府再造运动，均以提升政府绩效为目标。如英国施行了“续阶计划”、“公民宪章”和“服务品质竞赛”等措施，而美国于1993年由副总统戈尔主持并推动“国家绩效评估运动”，直接提出以政府绩效为准绳，“打造一个运作更好、花费更省的政府”。此后，加拿大、德国、新西兰等国也纷纷加入到提升政府绩效的政府改革浪潮之中。
我国政府自建国以来，尤其是改革开放之后，一直在探索改善政府运作、提升政府绩效之路。从根源上分析，我国政府提升绩效的动力源自两种路径：其一是自上而下的路径，政府在国际大环境和本国社会经济文化进程中因出现不适应问题，而自行提出提升绩效的改革取向；其二是自下而上的路径，公民社会的发展，信息化、网络化的应用推广，公民宪政权利的保障等多重因素，为民情民意的传播及其对政府决策的影响提供了日益通畅、迅捷、宽幅的途经，督促政府意识到“以公民为中心”的理念，进而提倡塑造一个“公民给政府打分”的绩效型政府。
正是在此时代背景下，十六届三中全会以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，强调完善政府的社会管理和公共服务职能。这事实上是将两种推动改革的路径紧密结合起来，以政府绩效为取向，积极调整政府职能，加快形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。
何为政府绩效？政府绩效通常是指政府行使各项职能的绩效表现。我们需要从两方面进行剖析：一方面是政府“产出”的绩效，即政府在提供公共服务和进行社会管理方面的绩效表现；另一方面是政府“过程”的绩效，即政府在行使职能的过程中的绩效表现。
如何衡量政府绩效？这其实是早期政治学与行政学的研究重点之一。传统上将政府绩效用三大标准进行衡量，一是公平，维护社会的公正和公民的平等；二是效率，政府行为应该是高效率的；三是效益，政府行为的后果应该造成良好的社会效益。随着政府治理等改革运动的兴起，政府职能的衡量标准增加了经济这一指标，即政府行为还应该节省，用最小的投入获得最大的产出。这四大指标在英文中均以E开头，合称“四E”。同时，衡量政府绩效的主流技术也由早期以政府行为的“动机”为核心，逐步转变为以政府行为的“流程”和“产出”为核心。
正如政府绩效包罗政府职能的方方面面，政府开展全面的绩效运动也需要涉及各项行政职能。因此，国际上通行的做法是采用“渐进式”战略，逐步推进各项改革。一般来说，政府开展绩效运动首先需要有最高层的政治支持，进而规划绩效改革的纲领，并监督、实施和反馈。在当前的国际背景下，宏观层面的指导原则和微观层面的公共服务是提升政府绩效的两大关键。
（一）宏观层面：确立以绩效再造政府的指导原则
国际上通常把绩效管理作为政府再造的基石，因此，行政改革者在获取国家最高层的政治支持后，首要任务便是确立以绩效再造政府的指导原则，力求营造政府的绩效文化，为开展具体的绩效改革奠定理念基础。
第一，调换政府服务的主客体，摆脱文牍主义。从公众向机构的规章负责转变成政府向服务的结果负责。流水作业，将预算、人事管理、采购等系统解放出来，使之完成各自的使命。注重体系的事前控制而不是简单的事后处理；消除不必要的管制层级，鼓励创新。第二，顾客导向和“以公民为中心”。强调公民的满意度。运用调查、专业小组等方式，仔细聆听顾客的呼声；重组基本的运作方式来满足顾客的需求；运用市场的动态情况，例如竞争、顾客选择，来驱使其雇员将顾客置于首位。第三，为求绩效而合理授权，弹性管理。通过消除权力的中心化重塑组织文化。授权给一线公务员，赋予其自由裁量权以决策和解决问题；欢迎合作，提供培训和提高绩效的工具，将工作场所作人性化设计，并使公务员对产出结果负责。第四，追求高效率和低成本。高效的政府应该持续地探索运作更好、耗费更少的改革途经，进行项目和流程的再造和重测。清除障碍和不必要的重复，取消某些特权；鼓励应用先进的技术来削减成本。
（二）微观层面：全面改善公共服务的质量政府绩效有流程绩效和产出绩效之分，作为政府行为的产出和观察政府行为的窗口，公共服务日益成为政府绩效的焦点。为此，政府绩效运动的实施核心必然是全面改善公共服务的质量。
第一，设定服务标准。设定用户期盼的、清楚的服务标准，监督和回顾绩效，公开结果。标准应该有意义，可测评，突出用户认为是重要的事项。如可能，随时关注公众接受服务的结果。标准还应该公开，容易被用户获取。
第二，公开和提供完整的信息。提供关于服务的完整信息及其成本和绩效状况，要清晰、有效，使用通俗的语言，来帮助公众接受公共服务。政府应该引入信息自由法案，赋予公民在很多领域的合法信息权。宪章或文件应该公布服务的内容，联系的方式，服务的标准，投诉的程序。
第三，咨询和参与。其范围包括目前和将来的公共服务用户，以及参与工作的人员；用他们的观点来改进服务的提供。政府应该听取用户、提供服务的公务员、其他相关的服务部门、社区的意见，使其有机会参与服务质量的提升。政府还应该回应妇女和其他群体的特殊需要。
第四，便于公民接受服务和为公民提供选择。使服务易于每位公众获取，包括尽量使用科技，在可能时提供选择。关键之一是公共服务应该是以顾客为中心的，能够让公民方便地获取其所需服务。
第五，公正公平。公正对待所有的公民，尊重他们的隐私和尊严。政府人员应该有礼貌，对公众有帮助，特别重视有特殊需要的公众。例如，将妇女、少数民族群体纳入政策的考虑范围，在公共服务的设计过程中有所照顾。公共服务应该对所有人提供，不管民族、性别、年龄和身体状况。公众的隐私和尊严也应尊重。他们应该被有礼貌、有帮助地对待。
第六，出错时及时纠错。错误不可避免。出错时，快速和有效地纠错才是关键。投诉对于机构绩效提供了有效的信息来源，有助于识别潜在的薄弱环节和问题；因此应该有清晰、公开、容易学习的投诉程序，从投诉中吸取教训，如有可能应尽量运用独立的机构进行监察。第七，有效使用资源。要为纳税者和用户提供最高价值。在效率和效果之间应该平衡，不应该为短期的节省而牺牲质量。因此重申旧宪章运动的资金使用原则。它提供了地方政府直接与“最佳价值”的联系，反映了公共部门需要广泛考虑环境的可持续发展，为纳税人服务。
第八，创新和改进。时刻寻求改进服务和便于获取的道路；通过充分运用新科技，能够对政府开展商业活动的方式进行改革。重塑鼓励创新，追求最优的行政文化。
（一）调整政府理念：以公民为中心
对于政府而言，公民是政府绩效的最终、也是最权威的评估群体。政府内部的运作因其复杂性可视为“黑箱操作”，但其最终并且充分反映政府整体绩效的产物都直接或间接地展现在公民面前。
正因为此，政府和公务员都以站在公民的立场上，仔细评估组织的管理绩效，以追求公民的满意为基本目标。在政府适度倡导和实施“顾客导向”，主要包括四大要点：第一，实行“站在公民立场思考”的制度；第二，将公民视为政府最宝贵的“资产”，妥善对待；第三，将公民的满意视为组织的终极目标；第四，建立与公民之间的长期互动机制，重塑政府形象，运营政府与公民的关系。
（二）更新制度安排：标杆管理
标杆管理的关键是学习、共享信息和采纳最佳经验，从而改善绩效。标杆管理被英国政府视为进行“政府现代化”长期改革项目的关键要素之一，其实践中的要义在于发现并推广最佳的经验，鼓励其他部门引用，从而逐步提升政府的整体绩效。其改革思路为：首先从国内外的公私部门寻找相对最佳的实践经验；其次是参照样板，制定监督严密的改革流程；再次是事后进行反馈和更正；最后强调持续性和整体性的绩效改革。标杆管理的具体步骤通常分为五部分。第一步，制定战略规划；第二步，收集资料和信息；第三步，分析所掌握的信息；第四步，确立标杆；第五步，监督和评估。（三）推进管理先行：全面质量管理
在公共管理领域，全面质量管理是一种全员参与的、以各种科学方法改进组织的管理与服务，通过高素质和不断改进的产品和服务，获取顾客满意的管理理念、制度和方法。有五项具体特征。第一，全面质量管理的范围，包括组织、社会及社群，以最佳的客观标准作为评价标准；第二，全面质量管理是持续提升质量的整体制度；改善质量的方法依据事实的决策，而非主观臆断；第三，全面质量管理的内容，不仅仅限于顾客（使用者）所得到的产品或服务的质量，也包括改善组织的内部绩效；第四，全面质量管理认为质量是组织内部一切业务的必然结果，所有部门及成员皆应参与；组织不但有追求质量的制度，也需要追求高质量的文化；第五，全面质量管理是一种管理方法，要求一切的工作、程序能全程无误地完成。
（四）展开全面革新：电子政务
十六届三中全会已明确提出“发展电子政务，提高服务和管理水平”。实践表明，电子政务能够在三个层次上提升政府绩效。
第一层次，提升政府之间的绩效。通过电子公文系统加速公文在政府内部的流通速度，提高政府处理公文的效率；应用电子办公系统完成原本需要手工操作的事务性工作，节约时间并提高效率；采用电子财政管理系统管理财政预算与执行情况，形成及时、权威的政府财政管理数据库和操作平台；建立电子档案系统实现资源共享，优势互补，及时、准确地获取重要的资料；运用电子培训系统、电子业绩评估系统等先进的信息通讯技术提高公务员素质，加速政务处理，提升政府绩效。
第二层次，提升政府与商界的业务绩效。政府通过网络与商界的互动，进行电子采购、电子招标，运用网络为企业提供各种信息服务等。在当前的发展状况下，主要包括：（1）电子税务；（2）电子采购与电子招标；（3）证件办理；（4）信息咨询服务、中小企业服务等更先进的服务系统等。第三层次，提升政府为公民服务的绩效。政府通过网络高效、快捷、便利地为公民提供全方位的服务。在当前的发展状况下，主要包括：就业服务、教育培训服务、社会保险服务、医疗服务、交通管理服务、公民税收、公民证件办理等。
除了上述四项关键性的改革，提升政府绩效就长远战略而言，还需从行政文化、机构改革、中央与地方关系、公务员队伍培养等多方面进行改革。因此，提升政府绩效作为行政改革的新取向，重心在于确立提升政府绩效的改革战略和指导原则，建立健全提升政府绩效的常效机制，在政府改革的动态进程中长期持续、与时俱进。
扩展阅读：政府绩效管理研究综述 毕业论文
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论述逻辑性论文编号：
中国农业大学现代远程教育
课程论文（设计）
课程名称：05公共管理学
论文题目：政府绩效管理研究综述
学生姓名马晓迪专业经济管理层次081批次高起专学号W110407081009学习中心北京市农林科学院
201*年9月
中国农业大学网络教育学院制摘要：政府绩效管理是全新的政府管理模式。政府绩效管理对我国地方政府的发展起到了重要作用。政府绩效管理是政府人力资源管理的重要环节之一，自我国开始实行政府绩效管理以来，有了初步的成果，但依然处于探索与改进阶段。在实际操作过程中出现了不少问题，有待于理论研究的进一步完善，以及实践的检验。因此，分析地方政府绩效管理存在的问题，探索改善绩效管理的对策，是当前我国社会主义市场经济建设和政府管理改革的客观要求，具有重要意义。关键词：绩效管理地方政府对策
政府绩效管理是20世纪80年代以来通用于发达国家的政府改革的重要举措，近年来大量的事实表明，政府绩效管理可以提高政府行政效率，增强政府人员的服务意识，宣融顾客为上的施政理念，重视结果也就是成本意识，以此来促进政府更好的应对全球化、市场化、信息化、贸易一体化的世界发展趋势的挑战。
政府绩效管理是各国政府面对财政困境和社会对政府提供服务需求的扩大，竟相实行的以“新公共管理运动”为价值取向的政府改革运动。绩效管理是“新公共管理运动”的重要组成部分，政府部门通过引入绩效管理，改变了传统的政府职能，政府部门作为一个组织必须面临着成本收益、顾客需求、人力资源开发等方面的问题。政府绩效管理有助于政府树立服务行政的观念、形成竞争机制，对改善政府形象和促进行政管理方式的改革也起到了推动作用。因此，政府绩效管理就是在吸纳和借鉴企业绩效管理经验和方法的基础上，在政府部门引入市场竞争机制，强调顾客导向，用互相理解的方式，通过协议达成政府机关及其人员的目标、标准及所需能力，并运用科学的方法来对政府机关及人员的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，进而在此基础上采取有效措施，使政府服务质量得到改善和提高的一种管理过程。
我国的公共组织绩效评估处于初级阶段，在基本理念、实施原则和评估能力、操作技术层面存在着诸多不足。我国政府绩效评估实践中的种种问题，迫切需要深入研究，从理论上探讨解决方案，使有关实践有一个高的起点并建立在先进理念的基础上，避免重蹈昙花一现的覆辙。
1地方政府绩效管理存在的问题
1.1相关的理论研究和实践不足
政府绩效管理这一领域属于世界性难题，很多的内容难以量化，有的甚至不能量化，并且要求研究者有多学科的知识背景数学、统计学、管理学、经济学、统筹学、概率论、心理学、行政学、法学、战略学、人力资源等等，政府绩效管理还会受到多种因素的制约，错综复杂，研究难、见效慢，加上我国开展政府绩效管理起步较晚，现在基本上处于萌芽状态。各地实施的政府绩效管理基本上都是盲目跟风，甚至有的地方政府的绩效管理严重偏离政府绩效管理的本源和宗旨。总体上来说目前我国对该领域从基本概念、作用程序、实施原则、实际操作过程以及综合使用等都没形成共识，甚至与公务员考绩混为一谈。由于缺乏系统性的研究和成熟的实践经验致使我国学术界和相关机构对于政府绩效管理的的理论研究和实际应用还处于较浅层次，和发达国家相比仍处于不成熟状态。
1.2制度化、规范化程度不够
我国的政府绩效管理多处于自发和半自发状态，缺乏统一的规划和指导，评估的内容设计和评估构建等几乎都是基于政府本身需要而定，没有客观的衡量标准，更没有形成制度化。有的地方实行的政府绩效评估成绩甚至都是事先定好，然后布置下去，这既反映不了政府本身的问题，更谈不上以社会和公众意愿作为客观衡量标准；再者我国政府绩效评估往往都是短期行为，即使针对一项行为评考也往往是“运动式”的，组织者难以从绩效管理的宗旨角度得到全面的反馈，有的更像是为了应付上级或政治诉求，采取类似“严打”似的政府绩效考评，没有科学、战略性的规划。这不仅给下级单位造成负担，有些考评更成了一些人收受礼品、甚至收受贿赂的机会，直接或间接地损害了政府的形象。
1.3在实际应用方面有误区
政府绩效管理是运用科学的方法、标准的程序，对政府的实绩和结果作出正确客观的评价，在此基础上采取有效的措施对政府的绩效进行改善和提高。我们现在的做法更多的却是关注“过程”，而不注重“结果”，只重视“审批”不重视“监管”。对许多领域采取的都是计划性的：在考评内容设计上只要求“计划”的科学合理性，只要设计的好，过程走的对，就算过关。即使出了问题，一般也不会追究后果，因为相关职能部门只看报告做的好就可以了，考核部门也不归他管。这种轻“结果”的方式不仅没有进行合理的考评，更谈不上对政府绩效进行改善与提高。
1.4维度体系不够健全
我国的政府绩效评估体制单一，多数是政府内部评估，缺乏民众的参与，就是在政府内部大多也是上级对下级的评估，部门的自我评估较少。群众性参与的评估也就是所谓的“公民评议政府”，由于信息不对称，不仅无法进行评价，而且各个部门由于考虑自己的利益，无论是材料的收集还是处理分析都存在“暗箱操作”，从而影响整个结果的客观性和准确性。特别是缺乏第三方评估。第三方评估由于多是该领域的专家和学者组成，且这些人大都掌握专业知识，信息面较广，又与被评价者没有利益冲突，更能客观公正地做出评价。第三方评估虽然在部分省市已有了雏形，但相对于成熟、发达的政府绩效管理国家还有很多需要改进的地方。
1.5评估设计的内容和体系不够科学
没有根据政府绩效管理的内涵和国际惯例建立起包括评估原则、指标设计、评估模型、评估技术和方法，缺乏系统和科学性。往往在评价中强调经济指标相对于其他指标的重要性，即使是现在推出的绿色GDP，还是过于狭窄，仍过多地强调经济指标。
2完善地方政府绩效管理的对策
2.1更新地方政府绩效管理观念
地方政府行政的主要任务就是为公共利益服务，为促进社会的快速发展和进步服务，为人民群众日益增长的精神和物质文化需要服务。首先，地方政府管理要把为社会、为公民服务作为政府管理的主要职责和基本理念，树立服务观念。其次，树立责任观念，突出强调公民参与对公共责任保障的意义和作用，必须有一套健全的行之有效的责任机制，将公民参与作为公共责任落实的基础。第三，形成效能观念，解决当前各级政府效率普遍低下的客观要求，同时提升政府的竞争能力，推动和促进地方政府不断快速健康发展。最后，确立公众满意观念，地方政府执政要从人民群众的角度出发，站在群众的立场上，以群众的眼光来考核对方政府管理的成效。
2.2改善绩效管理的制度环境
首先，构建绩效管理的法律制度。绩效管理改进绩效的过程是一个缓慢的持续改进过程，要保证绩效管理改革不断深入发展，就必须把绩效管理改革纳入制度化、法制化的轨道，以确保改革的连续性和延续性。地方政府可以根据当地实情制定科学的法律、法规，用法律约束地方政府绩效管理，以法的力量来推动地方政府行政管理改革。
其次，完善公务员制度。地方政府要以《公务员法》为基本出发点，进行配套法律、法规的制定、修改与完善。一方面应现实需要，将《公务员法》的内容与地方政府管理相结合，制定符合实际的政策、法规。另一方面，完善公务员的考核机制、激励机制、约束机制等相关机制，使之更好的配合政府部门，提高公务员队伍的整体素质。
再次，完善信息公开制度，充分利用现代科技手段，例如建设政府网站、业务信息系统、政府数据资源库等内容，提高政府信息化水平，要确保信息传播的及时、畅通与公开，及时公布与公民利益相关的信息，使公民了解政府的执政情况进政府信息的交流与沟通。
2.3完善政府绩效评估体系
首先，建立必要的绩效评估机构，把专门评估和日常评估结合起来。在政府管理部门内部设立评估机构，主要是负责对公共项目实施的检查、回顾和总结，为进一步决策和政策的实施提供依据和建议。此外，在人大建立必要的评估机构，评价和监督政府在公共政策、规范、计划等项目的实施过程及其效果，把评估作为监督政府公共管理的有效手段。
其次，设置客观合理的绩效评估指标。政府绩效评估相对企业绩效评估和公务员个人的评估而丙，涉及面广、因素众多、工作量大，是项复杂的系统工程，因此，全面实施政府绩效管理，就必须要从当地实际出发，从职能履行、依法行政、管理效率、廉政勤政和政府创新等方面合理设置评估指标，建立公民、企业、专家学者、上级政府共同参加的政府评估体系。
再次，运用科学的评估力法，把定性和定量评估结合起来。政府绩效评估是一项系统工程。不仅要进行定性分析和评价，更重要的是引进现代管理学和统计学的科学方法，对政府绩效进行定量分析和考核，从而真正使政府绩效管理走向科学化。
3结语
目前我国正处于创建服务型政府的进程之中，服务型政府这一理念对政府绩效提出了更高的要求。建立一个有中国特色的高效的政府绩效管理体系是一个长期而艰巨的过程，这就要求政府转变职能、转变政府公职人员观念、增强民众社会个体意识及提高民众参与意识和参与能力。所以，在创建服务型政府的过程中，我们必须结合我国的实际国情，借鉴国内外先进的绩效管理方式，来建设我国政府绩效管理体系，从而提高我国政府管理能力与行政效率，更好地促进我国服务型政府建设。绩效管理不仅是一种管理手段或制度，应体现政府的基本价值判断和利益选择,应从管理原则、体系设计等方面入手建立正确的绩效价值理念和绩效文化；树立科学发展的导向；树立“公众本位”的取向；树立科学发展的导向；树立“公众本位”的取向；明确“有限政府”的方向。以绩效管理为纽带，建立健全规范高效的管理运行机制。
参考文献：
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