公共财政与社会主义和谐社会的建设
我今天讲的题目是“公共财政与社会主义和谐社会的建设”，六中全会中应该说是我们改革开放关键时期召开的一次十分重要的会议，提到和谐社会的问题，特别是把社会和谐做为中国社会主义社会的本质属性，这是非常重要的。我们共产党是执政党，是为老百姓服务的，党章中是有所规定的，最终的奋斗目标，你当然长远目标是共产主义的建设，但是中间这一块，建设什么呢？就是建设中国特色社会主义，目前最实在的目标就是和谐社会的建设，本身从我们党的历史看，从我们党的宗旨看也好，从老百姓的需求看也好，就是要建设一个和谐社会。这次六中全会的定位，我认为是非常切合民心和实际的。
构建社会主义和谐社会，它反映了我们共同的愿望，我相信随着党和国家强有力的推动，这个方面会形成我们将来，特别是一个很长的时期，我们的奋斗目标。那这里谈到公共财政的问题，大家注意到六中全会文献里面提到六项制度的建设，这六项制度实际上就是对整个和谐社会的建设起保障的。我在表里面已经做了一个区分，六项中前三项，因为是国家主要的事务，公共财政对前三项制度在财力上确实给予保证。第四项就是公共财政本身，你要实现社会发展目标，你没有在财政上、财力上予以充分的保障，这是不可以的。我们建立公共财政制度，就是要从制度上对财力的保障予以法规化、制度化，这包括我们在实行财政分配时的目标、宗旨、实现的手段，都要跟和谐社会的建设相适应。
其他还有两项制度，一个是收入分配制度的改革，一个是社会保障制度的改革，这两项严格来说还是属于公共财政的范畴。像最近中央一系列的措施，在研究收入分配制度的改革，这里面涉及到很多财政的内容。社会保障在很多地方、很多国家，实际上是属于财政分配的范畴，所以后面这两项，属于公共财政直接参与的内容。所以我们要建设和谐社会，就有必要将公共财政和和谐社会建设之间的关系搞清楚，思路理清，形成我们最终如何为和谐社会建设服务的一系列方法、概念，还有最终的一些目的。
第一个方面，我谈一谈公共财政与社会主义和谐社会的内在关系。公共财政是一个理论命题，但是实际上也是一个实践的方向。一种经济运行的模式，只要是以市场为资源配置的基础方式，那么你社会财政的分配，主要是解决市场失灵的问题。作为中国来说，我们的财政实际上一直带有公共化，在我们国家的财政实践中，包括封建王朝，它王室财政和公共财政还是区分开的。我们现在讲的公共财政，实际上为什么现在强调最主要是和计划经济时代的财政，当初讲叫国家财政、国家分配论，因为当初在计划经济时代，国家管任何的事情，所以整个财政的分配涉及到任何方面，包括应该由市场配置的也由国家来实行。我们实行了社会主义市场经济之后，整个主要的资源当然是由市场为主进行配置，剩下就是由政府主导的财政分配的。这一块的分配，应该主要是解决市场失灵的问题，该由市场解决的全部由市场解决，不该由市场解决的、市场解决不了的，那我们政府就要介入。
我们对公共财政的强调，我认为主要还是跟计划经济时代的财政分配相区分和强调的。在历史上，不管任何时代，你整个财政分配一定带有公共性，只是现在和以前相比较，公共财政的地位更加重要，也更加应该予以强调。但是公共财政本身，不是说钱越多公共性越好，我们原来讲的在年度公共财政分配的时候，一个是吃饭财政，吃饭财政公共性很强，因为你所有的强都给公共服务的这些人发工资，百分之百都是公共的，所以整个公共财政每个阶段是有所不同，但是你发展到一定的阶段，你政府的日常运作、能够在财力上予以满足，那就需要转向解决其他方面的问题。
其他方面的问题是什么呢？我们主要把力量放在公共服务，放在解决弱势群体的生产、生活问题，逐步的就实现了公共财政的公共化问题。也就是说把钱主要放在民生问题方面，放在解决市场失灵的各方面，而不是把钱主要用在企业发展方面，所以说这是一个很重要的改变和改革。我先简单的说一下公共财政的定义。这个定义在理论界还是有争议 的，我们认为公共财政是在市场经济条件下，政府为满足社会公共需要而进行的政府的收支活动。在运行的机制下，公共财政可以有效的弥补市场的失灵，为全体成员提供公共产品和服务，促进社会全面协调和发展。因为公共财政毕竟在我们国家提出来时间不是很长，应该说目前并没有一个很规范的，官方或者学者完全认可的定义，当然主要的方面，我认为这个定义没有很大的错误。作为公共财政的发展，这个定义终究是以为人为主，最后的发展应该说满足公共需要，满足最大多数人的需要而进行的一种分配。刚才有说到我们突出公共财政的地位，主要是和我们计划经济时代的一些分配相区分，我想简单的介绍一下计划经济时代的财政运行。
当初计划经济时代的财政运行，实际上主要还是和经济的发展相关，所以当初是生产建设型的财政，主要的特点来自企业的收入和经济建设支出占了相当大的比重。这里有一张表格（图），蓝色的这个指标就是来自企业的收入比重，这里面最开始是1958年，最后是1978年。在这里面大家就可以看到，整个来自企业的比重一直占相当高的，虽然有所变化，但是变化不大。红色这一块是来自工商个税的比重，从58年开始，基本上企业和税收是一样的，比重大家可以看到，这一点是重合的，是一样的。当初我们讲中国税制的时候，也认为中国的税制是最简化的税制，才九个税种，以后税收有所提高，但是来自企业的比重一直还是比较高。这里面大概广东省，1958年，来自企业的比重是占43.24%，一直到了1978年还占32.58%。那工商个税的比重，在58年是42.96%，到了1978年是60%，所以整个来自企业的比重还是非常高的。所以在八十年代的前后，我们一直有一个税改利、利改税的讨论，学术界有一个讨论。在支出方面，大家也可以看出来，蓝色这条线是经济建设方面的支出，这也是广东省的数据，一直占比较高的比例。大家可以看到黄色的曲线，黄色的曲线是抚恤和救济类的支出，这是最少的，1958年占0.99%，1978年占百分之一点多。
1998年社会各界对公共财政的讨论展开，实际上之前也有讨论，但是当初有很大的争论，到了后期，98年之后就全部是正面的理论论述了。我记得当初厦门大学的教授发表过一篇关于公共财政与国家关系的论文，对这两个方面的论述是非常明确的，切合实际。从这之后，发展公共财政才作为我们国家财政转型的目标、模式，所以说98年是公共财政发展的里程碑。但是作为公共财政本身，它并不是已经设计好的管理体系，它的实际性内容是要根据市场经济发展的不同阶段，根据社会发展不同时期的需要，侧重点有所不同，不断的调整。当社会发展进入到完善社会主义市场经济体制阶段的时候，经济社会发展目标已经由单纯追求经济发展、经济增长转向各方面协调各方面协调发展，那时候公共财政的作用会更加强，也就是说公共财政的需要为和谐发展配置资源、参与调控。
我认为公共财政和国家财政的整个发展脉络，因为我们国家从建设社会主义是从苏联模式配套转化而来，所以有一个阶段性的标志。最早生产建设型的财政，然后改革开放之后，随着社会经济的发展，从生产建设型进入过渡型的财政，也就是说你在这个阶段，一方面与发展经济建设这个目标相适应，大量的钱投入经济建设，另外一个方面，已经逐步把财政资金投入解决民生问题、投入社会发展该解决的领域，逐步从经济建设脱出来。我认为广东省是80-90年之间。
过渡型之后，应该逐步的转入到公共服务型，公共服务型的特点，就是说经济发展水平不是很高，但是政府对经济的干预程度逐步的下降，但是又需要采取措施帮助发展经济，那这个时候怎么办呢？政府把财力主要用在基础设施的建设，所以特征是以基础设施的建设为主，大量的资金投入。最后的阶段，才进入全面服务型的公共财政阶段，整个政府主导，为了解决市场失灵的问题，依托财力保障，把钱投入到没有办法完全按照市场来筹措资金的公共基础设施项目，有一部分钱投入到这个方面。另外一个方面，把钱逐步投入解决民生问题、解决弱势群体的问题、解决调节收入分配的问题，形成了一个比较完善的分配制度。我觉得我们目前已经进入到这个阶段，进入基础设施投入我们还占一定量的比重，但是对准公共产品的投入已经逐步减少，而对民生问题、弱势群体问题投入的资金不断增加。
因为谈的是公共财政与和谐社会的关系，我在这里谈一些社会主义和谐社会有关的内容。我认为和谐社会，当然是以科学发展观为指导，我一会儿还会讲到和谐社会建设成果，就是因为科学发展观最早在广东省提出来，所以广东省委省政府一系列的措施已经形成了效果。但是这种和谐社会的建设，应该是一个整体、全面的和谐，而不是某些局部领域和环节上实现和谐，解决公平的问题主要是建立和谐社会必需的，这里面就要考虑效率问题。
终究在和谐社会里应该实现公共与效率相统一，才能够有效的促进市场经济健康稳定的发展，从而实现建立和谐社会的目标。六中全会对和谐社会提出了一个总的要求，民主、法制、公平、正义、诚信、爱好、充满活力、人与自然和谐相处等，这些是非常重要的。我看今天的报纸也谈到这个问题，但是作为老百姓来说，这个概念就不容易很清晰、很明确了。实际上我觉得和谐本身两个中文字，就是你和字一边口一边禾，就是有嘴巴就要有饭吃，比较简单。首先老百姓就是要解决吃饭的问题，另外谐字就是有话大家都可以说。作为老百姓来说，中国是一个物资贫乏的地方，首先就是要有饭吃。另外让大家有话都能够说，说了还没有事，这就要求比较高了，你对一个总的要求，你让大家讲的话都可以得到充分的讨论，这本身就是很和谐，但是对个人的要求很高，像我本身是不是每件事都敢跟大家说，我看也比较难，有时候和老婆讲都难，所以这个方面的要求还是很高的。和谐社会对社会有要求，对个人也有要求，整个实际上是道德规范的要求还是相当高的。
六中全会有一句话是直接可以简单明了指导我们要做的事，“要重点解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”，我觉得这一句话，作为政府也好，作为一般的公务员也好，应该着力落实的问题。公共财政归根到底就是要解决群众最关心、最直接、最现实的问题。 在解决这个问题的过程中，我认为合理的分配资源、合理的进行资源配置是非常重要的。目前这个阶段，讲和谐当然也要讲发展，所以我们讲发展是第一要务，因为没有一定的财力支撑是很难进行和谐社会的建设，在目前这个阶段我们也还要讲效率，提高效率让整个国家全民的财政不断的增加，第一次分配完成。然后第二次分配就要讲公平了，第一次分配以市场配置为主，这一块是以效率为主的，但是市场本身是会失灵的，产生一系列的问题，谁来解决呢？政府来解决、财政来解决，所以第二次的分配应该侧重于公平。解决公平问题，才能够建立一个和谐社会，这是非常有必要的。然后我们最终要实现高水平的社会保证为目标，实现公平与效率的相统一，这样才能一方面有效的促进市场经济健康有效的发展，另外一个方面建设一个和谐社会。
在这里我想谈谈公共财政与社会主义和谐社会的内在关系。这个关系是相对比较清晰的，比如说公共财政的建设是以社会主义和谐社会的关系，是由经济体制转型和发展模式的转型所决定的，这里面公共财政与社会主义和谐社会建设的理论基础应该是完全一致的，所以说公共财政以实现社会主义和谐社会为目标。公共财政应该是构建社会主义和谐社会的重要保障，那相应的我们公共财政体制必须与构建社会主义和谐社会的要求相一致。公共财政的公共性表现在三个方面。第一个方面是收入来源的公共性，来源主要来自于税收，04年公共财政90%来自税收，广东也是这样的，广东财政收入的来源也主要来自税收，特别是几个主要的税种占的比例相当大，营业税占了34.18%，国家的税种主要是增值税，占了75%，地方这一块是以营业税为主，占了34.18%。个人所得税和企业所得税占了21.58%，增值税占了11.91%，这四项就占了97%，当然地方还有其他的小税种，也是构成地方财政的主要来源。
我们对市场经济无法解决，或者说解决不好的问题，公共财政原则上必须要介入。这里面有两个问题，一个是市场失灵我们要介入，要有效解决市场经济资本性和独立性导致资源过渡开发、自然环境恶化、贫困问题，这些都是公共财政应该做的事。但是我们解决市场失灵，同时还要防止实现政府失灵，我认为虽然说在解决市场失灵，但是如果在分配的过程中，这种公平性做不到的话，我们就会出现政府的失灵。也就是说我们在追求目的的过程中，必须要保证我们追求这种利益关系是一种社会整体全面的发展，要防止政府在这个方面失灵，特别是人民基本生存的要求，都应该作为公共财政首要的一些目标。在落实公共财政目标的过程中，通过财政支出结构和规模的调整，对经济社会进行科学调节，在促进经济持续稳定增长的基础上，促进经济发展、社会发展和人的全面发展的统一，实现构建社会主义和谐社会我们这个共同的目标。
公共财政是构建社会主义和谐社会的重要保障。你要建设和谐社会没有钱是不行的，我记得有一位领导说过这样一句话，“解决人民内部矛盾还需要靠人民币来解决”，这里面就涉及到你公共财政要有一定的实力，要有能力做出保障。那这个保障来自哪里？我等一会儿还要讲到不平衡的问题。这里简单说一下，因为我们国家是高度经济发展不平衡的社会，从我们国家整体来说，社会财富主要集中在东部地区，我们原来国家在没有中央转移支付的只有七个省，当然包括广东在内，但是现在很多，比如说福建、山东，都已经有转移支付给他们，所以财富集中化程度越来越高。所以财力要有一定的保障，我们在理论上讨论中央集中多了，但是你想一想，中央不集中多那里有钱解决中西部的问题，所以有必要拿一部分钱、集中一部分钱来解决问题。目前中央和地方收入方面的比例，原来还高一点，现在是52.6：47.4，收入方面这一块中央的比重是比较高的。支出方面，中央本地的支出是25.9%，地方的支出是74.1%，这里面的差距就是中央用于集中发达的地区钱去转移支付欠发达地区。广东的财富85%集中在珠江三角洲，其他只有15%左右，所以这种高度不平衡，就变成了省级城市需要集中一部分的财力，当然广东省的收入集中比例没有那么高，需要上级用一定的财政来保障欠发达地区。
要解决公平问题，上级财政要筹集一部分的钱来解决社会问题。但是上级财政比例一高，地方本地的支出就越来越穷，下级就没有钱了，而且我们国家的层级比较多，五级，中央、省、市再加上县和镇，到县和镇就非常少了，涓涓溪流，上级集中是有必要的，但是下级的穷也是存在的。所以目前的状况，很多集中项目，包括解决民生支出，是靠上级财政来安排资金，更上一级政府来安排资金，比如说义务教育的问题，实际上全国全免费义务教育很多资金来自省级，然后直接关系到老百姓个人本身的一些支出需要，所以越级安排资金形成了惯例，形成了普遍的现象，但是没有一定的财力保障是很难实现和谐社会的建设目标。公共财政体制必须与构建社会主义和谐社会的要求相适应。这里面主要是解决越位和缺位的问题，在这个过程中我们必须加快公共财政发展，把公平、公开的原则贯彻到财政资金使用全过程，包括推动政府职能的转变、推进部门依法行政等等。在保障社会公平、缩小收入差距等方面，起一种促进的作用。这是我讲的第一个主要方面的内容。第二个方面，我想谈一下公共财政可以在构建和谐社会中发挥重要作用。
改革开放以后，我们省进入了高速发展时期，经济总量今非昔比，确实是非常大的。我们现在在广东的财政收入，就是中央和各级财政已经是4431亿了，这是非常大量的资金。这么大量的资金是经济总量提高的体现，那既然资金总量多了，老百姓的生活水平也大大提高，就形成了政治稳定、发展良好、富裕安康的大好局面。但是在这个过程中，还是有一个历史的比较问题，我们以前计划经济时代是低水平而相对均衡的一种分配格局，因为当初国家分配，你穿衣服一年一丈四的布票，只能买这么多了，所以当初的收入差距是非常小的。我读书的时候，因为刚刚开始改革开放，同学之中贫富差距，就是能够加一个菜，鸡蛋汤三毛多，我们穷的就是按照学校给的肉票，中午有一毛五的肥猪肉。那当初是相对均衡的，应该说差不了很远，那现在这种格局就完全打破了，原来的分配格局是相对均衡的，现在没有了，形成了没那么均衡的分配格局。按照我们公平社会的要求，出现了分配的不均，必然会形成利益上的冲突。
现在很多方面的冲突，都是因为分配不均造成的，分配不均的过程中利益冲突就出来了，实际上利益冲突的方面还是非常多的。前一段很多地方因为征地问题，出现了跟政府、跟企业家的冲突，实际上我觉得也是利益分配不均造成的。在社会发展的过程中，二产是属于比较强势的，高附加值的，积累比较快，在这个过程中，本身工业发展去征地，实际上就体现了二产对一产之间的一种侵略，就是你优先发展二产，一产这一块又没有多少附加值，就萎缩了。这里面本身就有一种利益的冲突，再加上政府官员，或者说企业家在剥夺农民土地的过程中，对他们的利益照顾不到，就变成了双重剥夺，一方面地拿走了虽然有补偿但是我的生产资料减少了，再加上利益补偿又不足。这种利益上的冲突，必然会使各方面的矛盾突显，矛盾突显了就会影响到社会的和谐。
这两天我看到报纸上谈到“无利益冲突”概念，但是无利益冲突实际上还是涵盖在利益冲突中，你说为什么会群情激愤，有些事实际上不关系到自己为什么会出来，实际上关系到对利益分配不满出现的，这方面根深蒂固还是利益冲突发挥作用。最近有一个民生方面的民调，目前突出的经济社会问题，里面有几项。第一项就是贫富差距过大，所谓贫富差距过大实际上就是分配不均造成的。第二个是社会治安严峻。第三是社保制度不完善。第四是城乡差距过大。这些老百姓最关注的冲突问题，突出了社会经济问题，实际上都是由分配不均，还有公共财政包括分配制度的不完善造成的。
要化解这种矛盾，必须要采取措施平衡各个群体之间的利益关系，来化解矛盾。所以在这个过程中，我觉得是要处理好三个分配之间的关系。一次分配必须讲效率，因为这是可持续发展的重要条件，我们现在这个社会还是要有一定速度的发展才能在财力上予以保障，而且在这个时候，市场经济终究是要讲效率的，你如果是不讲效率就变成市场经济了，所以一次分配，我看是一定要以效率为优先的。那你优先就带来了一系列的问题，采取什么方式来解决，要靠二次分配、三次分配来解决。二次分配我们必须要讲公平，政府主导的财政分配，你必须要考虑到公平的原则，在进行资源配置的时候，必须要考虑到和谐问题，要以公平为优先。然后三次分配，我们必须讲责任，实际上二次分配还没有办法完全解决和谐的问题，因为虽然政府通过政府的强制力集中一部分钱来做二次分配，解决社会公平问题，但是不可能解决所有的问题，而且社会上贫富悬殊还是存在的，穷的穷、富的富，社会不公平还是存在，这个时候必须要通过三次分配来做了。所以要有这种社会氛围，要求财富集中拥有者要做慈善事业，要帮助穷人，通过他们主动的行为来帮助一些贫困的地区、贫困的人群解决困难，而且社会舆论要多加宣传，只有三次分配讲责任，而且在这个过程中让大家知道缓解社会的矛盾。
解决和谐形成与和谐社会相适应的分配关系，我觉得一次、二次、三次分配都是非常关键的，都必须予以考虑。因为你现在讲和谐社会，和谐社会不单是跟钱有关。我们国家发展的过程中好几个盛世，像贞观之治、开元盛世，包括康乾盛世，这几个阶段生产力都比不上现在，但是当初路不拾遗、夜不闭户，那应该说也是一个和谐社会，为什么能够做到和谐，而且是生产力情况比较低的情况下达到和谐，现在我们的财富积累今非昔比，跟当年不知道高多少，为什么会出现一系列不和谐的因素，这里就有老百姓的一个期望值，再加上政府的公平分配，还有一个是整个社会的道德规范，只有在这几个方面都多做努力才能形成比较和谐的氛围，形成和谐社会。分配问题对社会稳定产生的影响还是非常大的，而且对整个国民经济的发展也影响至深。我认为现在这种分配不均主要体现在几个方面。第一个是各阶层收入差距拉大、贫富不均。这里面引用了一些基尼系数的指标。目前我们收入贫富不均差距也是非常明显，我们国家的基尼系数已经达到了接近0.5，我们省的基尼系数05年是0.46，这里面有一个重要指标，城镇最低收入户与最高收入户的收入差距超过10倍，贫富差距越拉越大，成为不和谐不稳定的诱引。第二个是区域发展不平衡，财力分配不均。这实际上是由区域发展不平衡带来的，当然区域发展不平衡必然会对财政的发展带来不平衡。我这里几个数据是来自于财政的。目前我们省的财政区域发展不平衡，财政收入总量方面，珠江三角洲占了84%，这里面就有二千万的户籍人口，而东西两翼、粤北等山区则分别仅占7.7%和8.6%，人均财力方面。这张表是“十五”时期广东省地方一般预算收入分区域比重图，东西两翼、粤北山区占的比重是非常小的，近两年，我们改变了过去的状况，是有所增加，但是确实原来比例太小，看都看不出来。这是第二个区域发展不平衡。
第三是县域经济发展缓慢、城乡差距明显。04年我们省67个县市，地方一般预算收入才93.9亿元，占全省的比重仅为6.6%。而这67县市财政供养人口占全省接近一半，其财权与事权脱节问题已相当严重。这是一个具体的比例（图），01年县域一般预算收入占全省比重是6.1%，一般预算支出占全省比例13.7%。第四个是公共服务不均，均等化服务未能实现。在现行的财政制度下，地方经济发展水平和地方财力是密切相关的，区域发展不平衡、城乡发展不平衡就带来了公共服务的不均等。集中体现在住房条件、医疗保障、教育机会、就业机会、人均环境等方面，在农村读书难、看病难、行路难等方面尤为突出。珠江三角洲的教育经费占全省一半，东莞人均教育经费支出是2529元，但是揭阳才310，这种财力不平衡带来公共服务的不均等。欠发达地区本身就穷，再加上受教育的年限又短，初中升学率，珠江三角洲占了90%以上，湛江、清远、潮州才50%，汕头、揭阳才占40%多，也就是说很多学生没有办法读高中以上。公共服务不均等，也是社会矛盾一个很重要的体现，教育是一个很关键的问题，受教育程度越低很多问题更容易出现。现在上海很多生二胎的不生，像我们粤东一些地方，家庭人口有一些生六七个的都有，这就是受教育程度不高的表现。很简单，因为你这些读书少的地区，养育一个儿女的成本相对低，所以他一低的话，而且受教育程度又不高，对儿女让他受更高教育的需求不高，所以受教育程度越差生育越多，生的越多就更没有办法去让孩子去受更好的教育，形成恶性循环。
在这样的情况下，就是刚才讲的四个方面的矛盾，必然就要求我们要统筹好社会三次分配的问题，解决收入分配差距明显拉达的问题，一次分配要注重讲效率，二次分配侧重讲公平，三次分配侧重讲责任，让公共财政二次分配范畴支持社会主义和谐社会建设的过程中发挥重要的作用。如何发挥作用呢？我这里顺便谈谈财政工作，可概括为收、支、管三个方面。在收入方面，通过激励性政策促使欠发达地区发展经济，增加财力。我们省这几年在欠发达地区推行激励型的财政政策，主要就是想通过财政分配方面，鼓励他们多收入，让他们去关心经济的发展，在省里面通过对他们发展经济的支持，帮助他们财力提高。现在这两年，我们的措施已经起了很明显的效果，我记得前年人民日报华南版发表了一篇文章，现在欠发达地区越来越提高财力，清远去年财政收入增加了50%，现在也有讨论财政收入50%-60%的增长哪里来的，主要也是因为前两年经济发展的结果，经济发展有一两年发展的滞后期，现在出现了效果，河源出现了40%的增长，最穷的地方已经在逐步的发展，财政收入有所增加。这是收。第二个是在支方面。支出方面，主要集中在非盈利性领域，支出投向应该通过财政支出结构的优化调整和重点倾斜，引导和调控社会资源向制约经济社会协调发展的区域和领域倾斜配置。我们谈的既注重城市又注重农村，要向贫困地区倾斜、三农倾斜、基层倾斜、社会保障和义务教育等社会事业倾斜，还有向困难群众倾斜。这几个调整之后，让老百姓更加得益。我一会儿还会谈到我们这几年做的一些措施，现在我们公共财政政策的受益面越来越广，有些都是上千万人的受益。
在管理手段方面，我们应该通过宏观的财政政策和微观财政政策配合，实现财政对产业结构、分配结构等的趋优调节，通过建立更为公平、和谐的政府间分配关系，推动区域协调发展和公共服务水平的相对均衡，通过深化公共财政改革，为各项财政政策措施的落实和财政调控、导向效益发挥提供畅通的管道。所以说我第二个部分，我们公共财政应该可以为和谐社会的建设发挥作用，而且这种公共财政的作用主要通过收、支、管三个方面来发挥作用。
第三个方面的内容，我想谈谈善用公共财政手段推动和谐社会的建设。国家六中全会提出了和谐社会的建设，我们如何善用呢？这一点得益于我们总书记科学发展观的论断是在广东提出来的，他提出来之后，我们广东省委省政府制订了一系列的措施来进行和谐社会的建设，去年省委就有这个方面的文件，这几年我们确实采取了一系列的措施，所以目前和谐社会的建设是取得了一定的成效。那如何来推动和谐社会的建设，这里面有一个财力的分配问题。现在我们国家实际上这种上级财政的财力逐步的提高，是在93、94年分税制财政体制改革实现的。我这里提供的表格，是93-05年中央占财政收入的比重（图） 。93年我们中央的财力占的比重是22%，目前06年是52.6%，高峰时期达到55.7%，是在94年。到这里以后，94年是55.7%，以后逐步有所调整，但是到了03年，也是54.6%，现在是52.6%。为什么国家要集中这么大的财力，目前经济发展水平，要集中一批钱来解决欠发达地区的社会和谐问题、发展问题。我们广东省分税分成财政体制是95年形成的，这个方面广东的财力也是95、96年分税分成体制才有所提高，93年省本级的财政收入占17.8%，以后到96年是占了23.35%，以后一直处于这个区间，目前广东省的比例是22.81%，省级占全省的比重应该算是中等偏下的，但是为什么省级要集中这么一批财力呢，主要也是解决广东省区域发展不平衡、财力发展不平衡的问题。
中央跟地方各级财政收入的比重，也可以看这张表。94年中央占21%，地方是占79%，里面省级，就是上面这一块，是10.4%，中间这一块是市级。到96年，广东省的财政体制起了变化，这个时候中央这一块是25%，地方是75%，地方这一块里面省级占23.6%，市级占54.6%，县级占22.4%，到05年中央占57%，地方占43%，省级占22.8%，市级54.8%，县级是26.4%，就是说县这一级通过调控有所增加，但是市这一级有所减少。为什么有这样的趋势呢？实际上政府之间的财力形成了纵向集中的机制，要求地方各级财政更加有效的利用财政资金，推动和谐社会的建设。这种分配实际上对上一级财政分配的要求是提高了，就是说你既然钱都集中在上级，但是也要解决民生问题，要求你建立包括财政管理，钱直接点对点，对基层的支付直接发挥效果。我这里说的是省一级，实际上对中央级的财政也带来了一系列的改变。我们省是更早落实科学发展观，这方面采取了很多措施，也起了很多效果。省委省政府一直非常重视财政分配的问题，张书记05年8月11日还专门到财政厅调研，提出了六点要求，包括收支管三个方面都说了，也勉励财政部门为广东人民当好家、理好财，而且要为经济强省、文化大省、法治社会、和谐广东做出贡献。这是03年黄省长在培训班给大家讲话。根据书记和省长的要求，我们各级财政部门采取了一系列的措施来推进和谐社会的建设。首先是要推进社会利益分配的和谐，着力解决关系人民群众生产生活的突出民生问题，也就是说老百姓最直接、最关心、最现实的一些问题。我们这里最突出的就是落实省委提出的十项民心工程。大家都可以看到，03-07年省投入民心工程的资金是564亿元，其中省财政预算安排是461亿元。其中包括全民安居工程、扩大再就业工程、农民增收减负工程、教育扶贫工程、济困助残工程、外来工权益维护工程、全民安康工程、治污保洁工程、生四饮水工程、江海堤围防洪工程等等。
要高度重视弱势群体，重点解决农村“一保五难”问题。老百姓对这个方面最关注，你要解决老百姓最关心、最直接、最现实的问题从哪里着手？我们第一个区域发展是不平衡的，也就是说很多地方很穷，另外就是城乡发展不平衡，基尼系数里面实际上我们目前城市本身来说才0.3左右，乡村也是，但是城乡一级考核就是0.46了，为什么？就是因为真正的差距是体现在城市居民和农村农民之间。所以有一块地方欠发达地区很穷，穷的地区最穷的人又是农民，我们要解决农民的问题，那么农民的问题要解决是什么呢？要解决农民里面最贫困这一群人的生活问题。大家都知道，老百姓最关心什么？老百姓开门七件事，柴米油盐酱醋茶。这两年我们大力推进了农村低保问题，我们实行了城乡统一低保体制，在全国是率先做的。这个体制在前年，我们一年增加了70万的低保人群，主要是农民，我们十五期间救济了城乡低保对象是521万人，以一年计算，享受低保人群是570多万人，里面农民占了133万，主要是把最穷这一块最基础的生活需要解决。刚才讲了开门七件事，现在很多老百姓连“门”都没有的，我们解决了农村住房难的问题，这方面的问题还是不少。我们在解决农村农民住房难的方面，一个是贫困户，人均收入1500块钱的无房户，我们是财政给予资金帮助，一户省里财政给4000块钱，其他的市县还有帮助，老百姓自己出一点钱帮他们建房。我们原来的目标是15.6万户。
另外一块，我们是解决移民的问题，实际上这也是一个大问题，我们以前经济建设的时候对农民的剥夺还是很厉害的，所以我们现在解决了移民的住房问题，都是五十年代、六十年代的很多问题，以前新丰江58年建的水库，移民问题现在还没有解决完，我们每年安排几个亿的资金帮移民建设住房，起了很好的效果。另外就是救灾，老百姓受了灾，房子倒了，为什么房子会倒，主要是房子不好，房子不好是因为他穷，这些老百姓我们着力解决最穷人的住房问题，现在目前对灾情，倒了房子的我们每户给5000块钱，帮助他们解决问题。今年我们广东省一个省就灾情，倒房我们就建了60000多户，农民建一个房子，带一个小院，两三万块钱，省级财政给5000块钱的补助，市县还可以再补助5000块钱左右。老百姓直接在住房的过程中受益，起了非常好的效果。另外我们是解决行路难的问题，行路难在广东突出是解决到农村道路硬底化的问题，现在我们把沙土路变成水泥路，这对农村也是非常好的，农村穷交通不便是一个大原因，我们帮他们建好公路硬底化，很多农产品可以运出来，汽车可以到农田里直接收购，大大提高农民的收入。广东省这两年农民的收入提高速度是比较快的。
第三个方面，我们是建设了比较完善的社会保障体系，建立对贫困阶层的保护机制。这个方面我们采取了一系列的措施，广东省社会保险事业在参保人数、基金规模、人均待遇和社会化管理水平等方面多位居全国首位。而且我们率先建立城乡一体化最低生活保障制度，建立完善医疗救助制度。第四个方面，我们是在救灾复产中发挥财政分配的主导作用，保障社会稳定。广东省今年在救灾方面，有一系列是开拓性的工作，这里面包括我们救灾以前是靠人力抗灾，今年是采取现代化的手段，包括我们动用了直升机，直升机原来是公安系统起保障作用，现在用来救灾，效果很好，像山区受灾公路断了，我们进行物质的空投，老百姓差不多快断炊了，我们将粮食运到。我们冲锋舟队，在佛山建设的，专业队伍救援方面，为什么受灾死人比较少这就是跟这个冲锋队有关系，我们调用了一系列的机械化设备，这些都是公共财政进行基础设施建设、队伍建设，然后到了救灾时就会发挥很好的作用。救灾方面，我们突出解决老百姓急需解决的问题，包括老百姓受灾之后，他马上断炊了，所以最后我们对这些户，采取三个月的粮食保障，而且是规范化的供应。然后对全倒户，我们是下达了标准予以帮助，我们财政给了一万，然后自己筹措一点，现在很多全倒户的房子都已经建设好了，搬进新居。
我们原来讲经济建设、政治建设、文化建设，现在多了一个是社会建设。社会建设我们认为是应该大力加强的，社会建设里面着重点首先是教育，所以十五时期，全省投入教育的经费达到了1293亿元，年均增长17.69%，总量全国是第一的。这里面包括基础教育的投入，包括我们实行了高校预算体制改革，加大对高等教育的投入，促进我省高等教育跨越式发展。我们教育要放在第一优先的位置，财政的管理，你想干什么就把它放在优先，我们对高等教育，当初跟教育厅的商量，要多少就给多少，但是前提要做改革。我们在高等教育经费方面我们进行了改革，跟很多地方一样，每招一个学生给多少钱，我们省的标准是6300，当然你读博士、读硕士更高一些，有一个系数在里面。为了体现资源向更好的学校转移，我们对中央院校，包括中山大学，我们是给了政策，原来的中央的招生指标，中央给了钱，我们另外还给了3800的资金，这些最好的学校，招生以后拿到的资源更多，招广东省的学生，我们招生指标中央没有给钱的这一块，是按照广东省的标准，6300%再加10%，也就是说比其他的学校更好一些。最好的学校招最好的学生，绩效当然有所提高了。高等教育这几年，从01年原来是四十几万的学生，现在是87万，政策起了很大作用，教育要多少给多少，只要把钱用好，所以高等教育大发展，为我们今后的发展创造了条件。
还有一块是解决农村看病难的问题，广东省也是采取了一系列的措施来解决这个问题，比如说合作医疗，现在合作医疗大概是每一个农民每年交10块钱左右，省级财政给欠发达地区每人25块，地方还出一部分，那就保证老百姓有钱看病。现在目前我们覆盖率达到60%，也就是几千万人，这个效果是非常好。当然解决了有钱看病难的问题，还要解决去那里看的问题，今年下半年我们开始解决对所有的乡村医生，每个乡村医生由省级财政直接补他们一万块钱，为什么乡村没有医生，就是因为收入低，自然而然就没有办法把医生引过来，现在省级财政直接补钱给他们，让乡村医生有稳定的收入，解决他们在当地就地看小病的问题。省里还在研究把钱投入到乡镇卫生院，解决乡镇卫生院的资金问题，老百姓看病难的问题得到很大改善。此外我们解决了农村饮水难的问题，还有读书难的问题，广东在全国比较早的开展扶贫试点。农村读书难的问题，解决全免费的问题，从数字上就可以看出来，全免费的受益人群是960万，960万的中小学生涉及到的家庭就是几千万的人口，基本上所有农民都是受益的政策，那这个政策的出台，让那么多的老百姓受益，当然是一个公共性很强的政策。广东省在全免费义务教育方面采取了一系列措施，一个是我们先做，第二个我们给的标准比较高，全国人均小学生给的经费这方面的安排是140块钱，初中是180块钱，广东省给288和408，就是说我们一方面让好政策能够推行，在资金上根据广东的实际，让大家能够得到一定程度的保障，这样政策才不会走回头路，政策执行下去效果才会好。所以应该说对解决老百姓真正能够得到基础教育起了相当好的效果。
另外我们建设文化大省，推动人文的发展。03-08年财政安排专款86亿元，包括对山区文化生活面貌等等。建设科技强省、推动自主创新。01-04年我们对科技投入总量是214亿元，年均增长13.44%。03年开始我们对资金总量增加的情况下进行了改革，关键领域的重点突破项目，三年安排6亿元，所有的项目采取公开招投标的方式，让资金能够投向最有能力的一些企业和科研单位。我们今年的招投标是跟香港共同进行的，效果还是非常好。推进城乡和谐，大力支持社会主义新农村建设。我们第一个方面是加大财政对农业和农村的投入。03-05年，我们省财政三农支出总额为313亿元，占省级财政总支出22.7%，比重相当大。采取了一系列的措施，包括深化农村税费改革，老百姓原来是很多土地丢了，税费改革之后老百姓重视土地的程度大大提高，一项政策实际上是一种导向，老百姓种粮不单不用交钱，还可以拿到粮食补贴，很多土地都复耕了。认真落实财政支持农村社会事业发展的各项政策。农村新型合作医疗，受惠人数是5200万农民，免费义务教育是960万。
推进区域和谐，不断加大对欠发达地区的扶持力度。理顺政府间的分配关系，加大转移支付力度。创新财政机制，增强县域发展动力。我们04和05年，政策起了相当好，县域一般预算收入增长率连续两年超过20%，县域增加一般预算收入五千万元，增加财力，因为还有转移支付的因素，增加了6800万元，一般预算收入超亿元县增加18个。帮助欠发达地区减轻负担，发展各项事业。推进人与自然的和谐，加大力度支持环境保护和生态建设问题。这里我们整个环保的投入，占全省GDP的比重是从01年的2.3%提高到2.46%。优化财政支出管理，确保各项财政惠民政策真正落实到公众个人。刚才讲到上级财政支出安排到最基层老百姓的需要，为了防止链条太长，跑冒滴漏的问题，就需要对财政支出进行改革，现在是采取点到点的方式，直接支付的方式。原来是一个渠道，然后逐步的供水，省、市、县一级级下去，有些钱就截流，而现在是省级财政直接下去，效果非常好。我这里提供一张表格，九五时期和十五时期支出改变的情况。可以看到，公共服务类、公共管理类都在逐步提高，经济建设类下降，形成了公共服务类和公共管理类越来越多，经济建设类越来越少，然后其他类的基本上就是持平的状况。
六中全会开了，我们当然要认真的落实，因为时间有限，我简单的说几句。支持和谐社会建设是当前及今后一个时期财政部门的重要工作任务，我们将大力予以保障。要全面推进公共财政建设，坚定不移地向公共财政方向转移，为和谐社会建设提供稳固、平衡、强大的财政保障体系。要扩大依法理财与民主理财，就是刚才讲到的，公共财政一定要做到分配的公平化，透明化是要通过制度保障的，要建立有效果的利益表达机制，知道哪一个群体需要得到帮助，还有有效的协调机制，让钱用到老百姓最关心、最直接、最现实的问题中。过程一定要靠法制来保障。要科学适度规范财政分权。没有适度的财政分权，没有科学合理的财政转移支付，很难让基层政权，县市政权为他公共服务提供财政保障。进一步健全公共收支体系，实际上就是一句话，让钱用的更明白，现在财政部做了一系列的改革，进行公共收支体系的改革，最简单的就是让钱明了化，钱用到什么地方、发生什么效果很明确的表达出来。要建立与效益为导向的公共财政支出管理模式，我们广东省成立了全国最早的绩效评价处，这几年我们省对500万以上的项目都进行评价，效果非常好，财政不仅仅是要管钱，而且要看效果好不好，通过绩效来调整财政分配。不断创新财政资金分配方式，刚才说了，你不能这种收入和支出的模式，按照老的模式的话渠道太长，中间的跑冒滴漏太多，我们要采取多渠道，然后缩小收与支与绩效之间的距离，防止资金的走漏，发挥资金的效率。我今天就讲到这里，谢谢大家。
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《十六届六中全会讲稿-公共财政与社会主义和谐社会的建设》
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