关于加强基层食品安全治理体系和治理能力建设的建议
加强基层食品安全治理体系和治理能力建设，是我国“十三五”期间实施食品安全战略的重点和难点。目前，全国大部分省（区、市）的市（县）食品药品监管部门，在乡镇（街道）或特定区域成立了食品安全监管派出机构。针对基层食品安全监管工作面临的问题与困难，我们对国内部分省份的乡镇（街道）食品安全监管工作开展了调研，发现目前主要存在以下问题：
一是基层政府的权威性不足。《食品安全法》明确规定，县级以上人民政府对本地区食品安全工作负总责。但在实践中，县一级政府普遍将属地管理责任下沉，使乡镇（街道）监管所成了责任的最终承担者。实际上，乡镇（街道）与县以上各级政府相比，其组成机构并不完善，且大多数是县级部门的派出机构，相互统筹协调的难度较大，责权不对应、责能不匹配的问题十分突出，难以真正负起责任。
二是基层监管力量配备不足。一方面，一些地方基层派出机构仍未按要求设置到位。《食品安全法》和《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》都规定，县级食品药品监管部门可在乡镇或特定区域设立派出机构。但目前仍有一些省份基层派出机构尚未组建到位，基层监管处于失守状态。另一方面，基层食品安全专业人才不足。目前，基层监管人员大多为其他部门划转或新招人员，缺乏食品相关专业背景、法律知识和实践经验，其中相当比例的监管人员没有执法资格。
三是监管装备配备不足。目前基层执法手段“缺枪少炮”问题突出，日常监管主要依靠看、闻、问、查等原始手段，对于掺杂使假等内在质量问题缺乏必要的技术检测设备。因受执法车辆指标所限，新的基层监管派出机构即使有经费，也无法配置执法车辆，在偏远地区容易发生监管缺位问题。此外，基层监管工作信息化建设滞后，与互联网销售、网上订餐、农村电商等新业态的迅速发展不相适应，不利于及时发现和消除食品安全风险隐患。
四是群众食品安全意识不足。受收入水平、文化程度和陈规陋习等因素影响，基层特别是广大农村群众缺乏必要的食品安全科普知识，消费安全和法律意识薄弱，为“问题食品”提供了生存空间。在食品生产阶段，农药兽药残留超标问题比较突出，有的种植养殖户为了省钱，违法使用剧毒高毒药和滥用抗生素等违禁投入品，造成了源头隐患。在食品经营环节，一些小食杂店和小餐饮为了多营利，采购一些价格低廉的假冒伪劣食品和原材料。在食品消费环节，一些基层群众首先考虑的是价格合适与否，对食品安全问题考虑不多。此外，有少数人甚至为不法厂商提供经营场所，从中获利并包庇其违法行为，给监管工作带来了一定难度。
为切实解决基层食品安全治理体系不健全和治理能力薄弱的问题，特提出如下建议：
一是明晰基层乡镇（街道）派出机构的职责。在依法明确县级政府属地管理责任的同时，进一步明确乡镇（街道）的食品安全工作职责。可借鉴河南、浙江等地经验，在乡镇（街道）成立食安委，由乡镇长担任主任，主要负责统筹协调本区域的食品安全隐患排查、信息报告、执法协助、宣传教育等工作。对县级派出机构实施双重管理，在以派出部门管理为主的基础上，进一步强化乡镇（街道）对派出机构的监督管理职能，在工作人员的考核评优、人事调整等方面，县级主管部门要事先征求乡镇（街道）政府意见，以确保基层食安委统一协调职能的有效发挥，防止出现推诿扯皮、效率低下等问题。
二是设立履行食品安全监管职责的岗位。乡镇（街道）监管派出机构必须有相应的岗位并配备合格的人员来履行食品安全监管职责。要支持各地依托农村和社区基层组织，加快建立协管员、信息员队伍，发展志愿者等群众性监督队伍，充实基层监管力量。按照“定区域、定人员、定责任”的要求，加快构建基层食品安全网格化管理体系和责任体系。
三是提升基层监管能力。推进基层监管制度化、规范化建设，对基层执法人员实施全员培训考核，严格落实行政执法人员持证上岗制度和资格管理要求。加强协管员、信息员队伍培训，增强其业务水平。推进基层监管队伍装备标准化建设，优先配备急需的执法装备及检测检验设备，并推进县级食品安全和农产品质量安全检验检测资源整合，保障基层监管中发现的问题隐患检得准、验得明，使基层具备最基本的执法保障条件。加快基层监管信息平台建设，用信息化手段提高监管的靶向性和精准性。
四是加大保障支持力度。强化经费保障，督促各地政府将基层食品安全工作经费纳入财政预算予以保障，并建立科学的投入增长机制。结合地方“十三五”规划纲要编制，谋划和实施基层监管能力建设项目和重点工程，合理调整部门间执法车辆配置指标，解决基层派出机构执法车辆不足的问题。强化正向激励，各级政府在健全基层工作考核问责机制的同时，应设立食品安全奖励专项资金，对做出突出贡献的单位和个人给予表彰奖励。
五是构建共管共治体系。加强宣传引导，重点开展食品安全政策法规、科普知识等方面的宣传教育，增强广大群众和相关从业人员的法律意识和安全意识，推动其依法监督维权、依法生产经营。畅通电话、网络等投诉举报渠道，全面实施有奖举报制度，消除举报者后顾之忧。强化信息公开，及时向社会公布抽检结果及行政处罚等信息，保障基层群众知情权、选择权和监督权，倒逼企业落实主体责任。指导基层建立如厨师协会、种植养殖专业合作社等各类新型行业协会，组织开展安全食品乡镇（街道）、安全食品村（社区）等示范创建活动，多角度、全方位探索基层食品安全治理新模式、新举措。
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