关于***县乡镇财政建设情况的报告6月12日和6月15日，省财政厅一行在县财政局肖唐湘副局长及县农村局王义华局长的陪同下，分别对我县龙港、浮屠、富池、大王等镇乡镇财政建设情况进行了调研，现结合***实际，就我县乡镇财政建设情况报告如下：
一、基本情况
***县现辖16个镇、4个国有农场、1个开发区。农场除外有314个行政村，乡村人口73.8万人，乡村农户15.4万户。16个镇设立财经所，人、财、物归乡镇政府管理，是乡镇唯一一家事业单位。4个农场和金海开发区除军垦农场外，设立财政所，没有纳入乡镇综合改革，归县财政局直管。
（一）管理体制
***县乡镇财政的演变过程可划分为以下几个阶段：第一阶段， 1980年以前（十一届三中全会以前），属于大锅饭型乡镇财政。那时叫公社财政税务所，人员编制属国家公务员，人事关系隶属县财税局管理。主要职能是征收工商税收、农业税收、发放回收支农周转金，给地方政府办理预算收支。第二阶段，1980年至1986年，属于预算经费包干型财政，财政与税务分家，区乡财政人员改为事业编制，人事关系隶属县财政局管理，其主要职能是办理乡镇政府及其机关部门的预算收支业务，征收农业四税、发放及回收周转金等。第三阶段，1987至2000年，预算管理体制是“划分收入级次、核定收支基数、收入增长共分享、支出增长共负担”的分灶吃饭型包干体制。乡镇财政主要工作职责是预算收支管理、征收农业四税、回收周转金等。第四阶段，2001年至2006年，税费改革时期财政。2001年根据改革要求16个镇财政所人、财、物划归乡镇政府管理，2002年全面实施农村税费改革，取消“三提五统”，财政干部作为征收主体，接征税到农户。2005年实施乡镇综合配套改革，经管站与财政所合并，财政所加挂农村经营管理站的牌子，是年，农业税全面取消。第五阶段，2006至今，农村综合改革和“乡财县管”改革时期财政。2006年乡镇财政所更名为财经所，随着乡镇国土、林业和计生部门的上划，财经所成了改革后乡镇唯一一家事业单位。这阶段开始实施“乡财县管”改革，乡镇财政不再具备预算职能，农村税费改革和乡镇综合配套改革延伸为农村综合改革，党的强农惠农政策大量出台，各种涉农补贴资金和项目建设资金不断增加，乡镇财政工作职能不断加强，工作量不断加大。
（二）人员情况
全县乡镇财政人员（不含农场、开发区）改革前实有300人，改革通过转岗、离岗退养、买断等形式分流52人。现有人员编制数302人，实际在编在岗284人，部分乡镇存在差编现象。例如洋港镇地处偏远，定编14人，实有12人，差编2人。人员结构上35岁（含）以下135人，占47.5%，大部分为经管站并入人员。大专（含）以上238人，占83.8%，基本上为函授进修学历。中级（含）以上职称89人，占31.3%。男性228人，占80.3%。乡镇财经人员全部核定为事业编制，纳入养老保险统筹范围，包括事业单位管理人员和事业单位工人两种类型。
（三）经费情况
全县乡镇财政所虽然纳入部门预算范畴，但预算内只安排人员工资、津补贴和部分社会保障支出。2008年全县乡镇财政一般预算安排775万元，其中县级预算安排业务经费86万元，大所6至7万，小所2至3万不等，平均不到5万元。
（四）办公用房情况
全县办公用房使用年限20年（含）以上的所有12个，其中半壁山、荆头山和金海3个直属所由于成立年代较晚，一直没有办公场所，还处于租房办公状态。2005年至2008年新建、改建及维修的所有25个，而县级预算安排房修资金仅有6万元，基本上是各所自筹解决。
（五）其他情况
***县是个农业大县，2008年通过“一卡通”发放惠农资金数额达到14829.55万元。2008年启动一事一议的行政村41个，涉及7个乡镇，涉及金额83.09万元。
二、存在的问题及原因分析
（一）工作职能过多，工作压力大
1、工作职能复杂，项目多，内容广。当前我县乡镇财政所的工作职能按照省委办公厅、省政府办公厅《关于全省乡镇综合配套改革机构编制工作的实施意见》（鄂发[2004]51号）文件，“乡镇只设财政所（加挂农村经营管理站牌子）主要承担财政、农税征收、零户统管、预算内外收支管理和农村经营管理、农民负担监管工作”要求，乡镇农村经营管理站的人员和职能全部并入了乡镇财政所。随着农村综合改革的进一步深入以及财政各项改革的向乡镇延伸，国家大量的惠农政策出台，基层财政所的工作量不断加大，即有财政部门的工作，也有农业部门布置的工作，甚至审计、监察以及统计部门的相关工作也加到了财经所身上。当前我县财经所主要工作职能由原财政所财政管理职能、农村综合改革及原经管部门职能三部分组成，具体是：（1）乡镇财政收支预算的编制与执行，“乡财县管”改革后，乡镇部门预算的编制、执行及年度决算工作；（2）国库集中支付的乡镇国库授权支付工作；（3）乡镇非税收入收缴管理工作；（4）乡镇国有资产管理基础工作；（5）各项惠农补贴资金发放及基础管理工作；（6）各种农村专项资金及项目资金拨付和监督管理工作；（7）乡镇行政单位及各农村公益性服务中心（“以钱养事”单位）会计代理（原“零户统管”）以及资金监管工作；（8）村级财务和资金“双代管”工作；（9）村级及乡镇农村公益性服务中心财务审计；（10）新农合基金及易涝地区排涝水费征收工作；（11）农村经营管理，包括农村集体资产管理、农村土地承包经营管理和土地纠纷仲裁、农村经营统计、农民负担监管等工作；（12）村级“一事一议”项目审批呈报工作；（13）农村综合改革在乡镇的日常工作；（14）行政事业单位及农村票据管理；（15）农村专业合作组织建设；（16）农村财源建设；（17）各种财政性周转金及农业综合开发有偿资金回收工作；（18）“财政与编制政务公开”及“村务公开”的日常工作；（19）上级财政部门和农经部门布置的其他工作；（20）乡镇党委、政府安排的其他各项中心工作等等。大部分工作都是要面向千家万户的，来不得半点疏忽和大意，否则就会有群众上访告状。沉重的工作负担就压在了这些基层财政干部的身上。用富池财政所干部吕伟的话说，现在乡镇财政干部至少要做好四件事，即：既要管做帐，又要管分田，既要管发钱，还要管收钱。“做账”是指管理农村财务，“分田”是指要负责农村的土地承包工作，“发钱”是指发放各项惠农补贴资金，“收钱”是指征收新农合基金和排涝水费等。
2、政策性强，业务要求高。乡镇财政当前所肩负的工作主要体现了财政服务和监督管理职能，样样关系到农村基层社会的稳定和发展。特别是在各项惠农资金发放、各种项目资金管理以及其他涉农改革等问题上，政策性特别强，业务要求也相当高，稍有马虎，便会好心办坏事，好事变民怨。例如，在涉农补贴发放上必须建立农户基本数据资料并且要张榜公示，必须要加强各项惠农政策的宣传力度，做到政策家喻户晓，资金分配要公平、公开、公正，让农户签字认可，接受群众监督。在资金的发放上折过程中还要保证百分之百的准确，否则，信用社便不能及时入帐，有的时候甚至为了核准一项补贴数据要在县信用联社来回跑上好几次，财政所专管员感到疲惫，信用社工作人员还不耐烦，农民群众对资金不能及时进入存折帐户也满怀抱怨。在项目资金以及“以钱养事”资金管理上必须完善合同文书资料，还要进行评估检验与考核，同时做好台账记录及专项财务账。
3、检查多，应酬忙，疲于应付。由于各项农村改革不断深入，各种涉农惠农政策不断出台，各种检查也层出不穷。上面千条线，下面一枚针。总之，上面政策要求的各项工作，下面都要面面俱到，随时要接受省、市、县各级的明查暗访。而且检查的单位各有不同，有上级财政部门组织，有各级政府组织的，还有纪检检查机关组织的，还有相关职能主管科室组织的，同一样工作有时候要接受几家单位的检查。例如，综合改革考核检查、各种惠农资金检查、村级财务检查、农民负担检查等等，都是乡镇财经所必须参与的。同时，由于财经所还肩负有镇村两级的财务核算职能，还要配合好纪检、监察、审计等部门的工作，在每次镇村两级干部的离任审计上，财经所都要耗费大量的人力、财力和物力进行工作配合。就浮屠镇财经所而言，一年内应付检查达30次以上，其中08年接受综合配套改革检查4次，涉农补贴检查6次，水库移民资金检查2次，扶贫、发改项目检查2次，安全饮水资金检查2次，农民负担检查5次，新农村建设检查3次，其他检查若干次。
（二）管理体制不顺，干部思想波动大
1、多头领导，重复劳动，提高效率难。由于基层财经所在体制上归乡镇管理，业务上又接受县财政局以及农经局指导。特别是在有关数据上报上，有时同样的工作，县农村财政管理局要布置一套，县农村经营管理局又要布置一套，有时候两边的要求不一致，数据不衔接，造成业务上无所适从，难以提高工作效率。同时由于基层财经所工作职能多，工作内容繁杂，多头管理，要求不一，还导致各种信访和纠纷多，用浮屠镇财经所所长的话说，现在的财经所不叫财经所，成了“扯筋所”，意思是在实际工作中，存在许多“扯皮拉筋”的现象。
2、监管有阻力，职能履行难。由于基层财经所人、财、物下放到乡镇管理，在当前乡镇运转困难（特别是***这样的贫困县）的情形下，受地方本位主义的影响，一些政策执行起来非常困难，财政部门的监督职能不得不被弱化。例如，在惠农资金发放上，国家政策规定，不得抵扣任何款项，但有些乡镇领导就是强令财政所，要求从惠农资金上抵扣本应从农户手中去征收的排涝水费、森林防火费以及其他以资代劳、一事一议集资等。还有在财务管理上，在代理记账的时候，一些不规范、不合理的票据也不得不勉强入帐，违背了《会计法》的要求。
3、人事流通不畅，缺乏激励机制，工作积极性不高。由于人事权的下划，乡镇财政干部人事关系成了一潭死水，上下不能进出，平行不能流动，给乡镇财政工作带来了很大的消极的副面影响。干部没有了上进心和积极性，而且牢骚满腹，不愿工作。为集体的少了，谋私事的多了，想工作的少了，搞副业的多了，有的财政所，除了所长和主办会计，有时候根本就见不着人。用浮屠镇财经所所长张政民的话说，现在财政所部分党员干部存在着以下几种表现：一是服务宗旨不牢的“黑脸包公型”，二是纪律观念不强的“懒惰涣散型”，三是得过且过的“玩玩混混型”，四是方法简单的“固执己见型”，五是好逸恶劳的“利益驱使型”，六是事不关己、好好挂起的“好好先生型”。
4、干部身份混乱，待遇低下，思想波动大。由于管理体制上的原因，现在财政所的身份也比较混乱，是事业单位，却担负许多行政职能，也没有事业收入；是国家干部，却不是国家公务员，也没有纳入“参公”范围。成了“三不象”：是所长，但不是干部身份；是正式职工，但年年要签合同；按公务员管理人员套改工资但不是参公人员，还要买养老保险。当前***县乡镇财政干部平均工资待遇在1300元左右，有不少是半边户家庭，根本不能够维持正常的生活需要，和周遍地区无法比较，距全国日平均工资额112元相差甚远，给干部造成了许多低落情绪。大王镇财经所的胡昌丁所长说，现在财经所干部处于一种，政治无地位、经济无实惠、工作无激情、前进无方向的状态，大多数人是“做一天和尚撞一天钟”，工作上被动应付，不求做得好，只求过得去，过一天算一天。
（三）经费保障不稳，工作落实难
1、经费来源渠道不畅，公用经费紧缺。乡镇财经所作为乡镇政府的组成单位，既有一定的行政管理职能，又有部分执法职能，在经费保障上属于全额拨款单位，应该属于参公单位，而***县却被列入了事业单位。是事业单位，却没有事业收入，没有公用经费，经费来源渠道不畅，经费保障非常不稳定。当前***县基层财政所经费来源渠道主要为县财政安排的部门预算内经费。预算内只安排了人员基本支出，而没有安排相应的公用经费和专项支出。平时工作经费只能由各所自筹解决，主要来源是部门预算补助一点，新农合征收费补助一点，政务公开工作补助一点，年终相关科室根据情况安排一点，省、市、县领导解决一点，关系好的地方政府支持一点，但每年都没有固定的数额保障。由于没有固定的经费保障形式，加上现行体制的关系，县局对下面管理得少，也不便于管理，拿财政局某位局长的话说，现在财政所所长上来找领导，很少有谈工作的，大部分都是谈钱，谈经费怎样紧张和困难，要求局长解决一点。经费来源渠道的不畅，导致乡镇财政所主要领导根本没法把心思放在工作上。
2、经费保障与工作量不相对称。随着财政改革的不断深入和财政职能的不断加强，乡镇财政所的工作量成倍的增加。现行的乡镇财政所的经费状况与实际工作量远远不相对称，无法保证日常工作需求。例如，在村级财务资金“双代管”上，由于是双代管，在与村报帐员的业务来往上日益增多，但大部分农村距离集镇较远，无形中增添了大量的招待费，办公费也大量增加，而上级财政没有在该项工作上给予充足的经费补助，财政所又没有收费职能，属于无偿服务，这样给乡镇财政所既增加了工作上的压力，又增加了经费压力。比如浮屠镇财经所，2008年县财政预算内资金安排68.1万元，年终县局安排科室业务费2.3万元和专项工作经费10.1万元，可用收入来源80.5万元，而08年实际支出88.9万元，分别为：人员基本支出64.3万元，公用经费支出12.6万元（其中：办公费0.9万元，差旅费1.0万元，水电费0.3万元，邮电费0.2万元，交通费0.2万元，接待费4.2万元，会议费0.8万元，培训费0.1万元，其他费用4.9万元），专项支出12万元（其中：惠农补贴发放支出3.8万元，农村“双代管”支出4.5万元，新农合征收费用2.1万元，“以钱养事”费用1.6万元），当年资金缺口8.4万元，处于负债运行状态。就龙港镇财经所而言，2008年除开人员基本支出外经费支出 44.5万元，分别为：公用经费支出31万元（其中：办公费3万元，差旅费4万元，水电费2.6万元，邮电费0.5万元，交通费4万元，业务费1.3万元，招待费10万元，会议费1.3万元，宣传费0.8万元，培训费1.5万元，其他费用2万元）；专项支出13.5万元（其中：惠农补贴支出4万元，农村“双代管”支出6.5万元，新农合征收费用2万元，“以钱养事”财务监管费1万元）。而2008年可用收入来源29.58万元，其中：预算安排公用经费6.68万元，县财政安排各项工作经费9.9万元，其他途径13万元，资金缺口达14.92万元。各所都是勒紧裤带，拼命压缩公用经费的情形下，才勉强维持工作正常运行。
3、办公条件恶劣，办公设备和办公手段落后。现在乡镇财政所办公楼大部分建于八十年代，加上经费不足，年久失修，只能勉强维持工作需求。***县的半壁山、荆头山、金海开发区等几个财政所由于成立年代较晚，尚且没有自己的办公场所，处于租房办公状态。富池财政所办公楼建于1985年，原来是标准化的财政所，但长期来由于无人关注乡镇财政的自身建设，年久失修，现在房屋上渗水、下起层，白蚁横飞，严重影响了基层财政干部的正常工作和生活。在办公设备上，办公自动化和现代化要求越来越高，而大部分财政所的电脑都是2004年实行“零户统管”和“税费改革”时候配置的，已经严重老化，有的已经损坏，无法满足现代办公需求。绝大多数财政所除了县国库集中支付改革配备的针式打印机外，没有一台象样的打印机，也没有复印机。
4、债务包袱沉重，化债能力差。由于乡镇财政所经费得不到有效的保障，大部分财政所是负债运行，欠债运转，寅吃卯粮。由于长年得不到解决和化解，导致越积越多、越背越深。目前，***乡镇财经所没有不负债运行的，少则十几万，多则上百万，沉重的债务包袱，严重影响了乡镇财政正常的工作秩序和工作质量。另外，由于乡镇财政所归乡镇政府管理，乡镇财政化解债务风险的能力很弱，常常因政府债务陷入诉讼和纠纷的困境之中。例如，浮屠街财政所因政府欠债陷入官司，财政帐户被法院冻结多次。洋港镇财政所也因曾替政府担保农行贷款40余万，被法院判决连本带息应该偿还80余万，多次接受法院的催讨。
（四）队伍建设不够，发展创新难
1、人员素质不高，业务梯队青黄不接。当前基层财政队伍虽然大专以上学历占有很大比例，但大部分都是迫于形式需要，通过函授方式取得，真正正规学校毕业人员不多，特别是财会类专业人员不多。加上经管站并入和新增人员多为退伍军人，又没有经过系统的学习和培训，对业务知识知之甚少或一知半解，无法适应当前改革和工作需要。许多财经所的业务工作都压在一两个人身上，业务梯队出现青黄不接状态。例如，大王镇财经所的李远建，既是副所长，又是预算会计，一个人要承担全所50%以上的业务工作量。还有黄颡口财经所所长陈知茂，由于所内人员素质低下，一时找不到能够胜任的会计人员，自己亲自担任预算业务工作。
2、队伍老龄化现象严重。当前基层财政干部队伍存在严重老龄化现象，由于乡镇机构改革只准出、不准进的政策要求，导致乡镇财政所近年以来，基本上没有补充新生力量，导致队伍老龄化现象相当严重。据统计，全县乡镇财政所在职干部中30岁以下仅41人，仅占13.7%，30-45岁185人，占62.1%，45以上的有72人，占24.2%。
3、对干部的培训教育不够。虽然，近年县局对乡镇财政人员断断续续进行过这样那样的培训，但一般都是为适应相关具体工作而进行的短期培训，对提高乡镇财政人员的整体素质起不到推动的作用。基本上没有进行过中长期的理论和会计业务知识的系统培训，许多人对财政工作一知半解，对会计业务稀里糊涂，在当今经济大潮的冲击下，许多人都不愿学习，没有了自觉学习的风气和氛围，甚至在财政系统内部，对财务会计持证上岗的要求都被淡化，法律意识被淡薄，对会计人员继续教育强调不够。特别是在农村财务“双代管”上，不少人是赶鸭子上架，勉强顶岗设责，不是持证上岗，不能够起到真正规范财务管理的作用，甚至有些村反映，农村财务被集中代管，不管到好，管起来反而越管越乱，原来的“包包帐”放在村委会，还可以查，现在的“包包帐”包到财政所去了，查起来都不方便了。
（五）管理不规范，责任落实难
1、制度不健全。管理制度不健全是摆在当前乡镇财政面前的一个重要问题，当前乡镇财政管理全省没有一个统一的模式，没有一套完整的制度和机制。目前乡镇财政承担着十分重要的职能，涉及面广，责任重大，容易引起各方面的矛盾。为避免政策执行不到位、不落实、甚至欺上瞒下，应该强化制度建设，实现责任到位、思想到位、工作到位。
2、双重领导导致管理“真空”状态。在当前的管理体制下，随着各项工作的政策性越来越强，导致县局在相关问题上想管但管不到，而地方政府能管却不去管，从而导致了对基层财政所管理的“真空”状态，好象都在管，实际上谁都没有管，财政所在业务处理上也无所是从，没有一个统一的模式，各地有各地的做法，参差不齐。例如，在水费及社会抚养费等征收上，有的地方是财政所收缴，有的地方则是由业务部门自行收取，没有一个统一的规定和模式。
3、激励机制和约束机制不强。由于乡镇财政的地方管理体制，在工作上一直都没有一套很好的激励机制和约束机制。原来许多省、市、县级的文明单位，都由于没有政治和经济上的激励，都不愿维持了，只求把中心工作应付过去，也不求什么先进和文明了。精神不振，上进心缺失在乡镇财政所来说，相当普遍。
三、对策与建议
（一）理顺管理体制，规范乡镇财政运行机制
从以上所存在的问题来看，规范乡镇财政管理体制，实现乡镇财政的县级垂直管理，从本质上解决当前乡镇财政的尴尬处境和实际问题，是实现乡镇财政健康发展、科学发展的必然要求。根据实际工作需要，从促进工作的角度出发，将乡镇财政上划为县级垂直管理，作为县财政部门的派出机构，规范乡镇财政运行，非常必要而且迫在眉睫。
1、有利于更好地履行财政职能，提高工作效能。由于“乡财县管”改革，“部门预算”和“国库集中支付”向乡镇延伸，以及乡镇国地税的垂管关系，乡镇一级财政实际上没有了自身的财政收入来源，也不具备预算权，实际上也就没有了乡镇一级财政。随着财政改革的进一步推进和不断深入，乡镇财政监督管理和服务职能也日益体现在重要的位置上，乡镇财政所所肩负的责任都是县局工作的延伸，把财政所上划县局垂直管理，有利于更好地履行财政职能，更能够理直气壮的开展各项工作，坚持依法理财、科学理财，维护国家政策的严肃性。
2、有利于加强财政工作和内部管理，保障财政资金安全。财政所的垂直管理，更有利于实现全县统一管理，进一步加强财政资金管理，维护财政资金安全，实现科学化和精细化财政管理要求。
3、有利于加强人事流动，调动干部积极性。财政所的垂直管理，有利于干部队伍在全县范围内的人事流动，更多的给予了干部人性化的环境选择，有利于形成竞争上岗、吐故纳新的用人机制，充分调动干部的工作积极性。那种干好干坏一个样，一个地方呆到老的现象可以得到明显的改变。
4、有利于加强对人员的培训教育和县局统一的业务管理。财政所的垂直管理，更便于全县一盘棋，加强对业务的统一要求和管理，加强对干部职工的培训教育，更便于掌握干部职工的结构构成和思想动态，提高乡镇财政干部队伍的素质和管理水平，提高乡镇财政干部队伍的活力。
5、有利于建立统一的激励奖惩机制。财政所的垂直管理，有利于建立全县统一的工作考核机制，实施奖优罚劣，有利于大胆抵制地方政府的一些不良习气和官僚行为，有利于强化乡镇财政的工作责任和大局意识，有利于提高乡镇财政的服务能力和管理水平。
（二）建立乡镇财政经费保障机制，提高乡镇财政运行质量
为确保乡镇财政工作有一个良好的运行机制，经费保障是关键，建议借鉴公安、司法以及教育等部门，建立乡镇财政运行经费保障机制，要赋予乡镇财政自身一个良好的理财体制，要一心谋事，思考如何管好用好国家资金，而不是一味想着小集体的利益，如何为小单位谋取更多的实惠，滋生官僚主义甚至违反财经纪律行为。良好的经费保障，从一定程度上，可以约束单位从不良渠道获取经济利益的行为，改变那种基层干部不是跑官就是要钱的倾向，有利于加强财政内部管理，保证财政资金安全。
1、必须保障乡镇干部职工的基本利益需求，提高干部职工待遇。只要经费有了保障，干部职工的自身利益才能得到维护，才能充分体现“以人为本”的基本要求，才能进一步激发干部职工的工作热情，提高干部职工的积极性。
2、必须保障各种专项工作经费需求，切实提高财政工作效能。良好的经费保障，有利于提高财政工作效能。经费保障是工作效能的首要条件，没有经费保障，工作效能也就无从谈起。经费保障是落实各项国家专项政策必备条件，因此，必须根据职能大小和管理范围结合工作实际安排相应的各种专项工作经费，要与工作量相对称，确保各种专项工作落到实处。
3、必须化解乡镇财政债务，提高防范债务风险能力。有了良好的经费保障，才能逐步缓解乡镇财政历年积压的债务矛盾，才能进一步加强和规范乡镇财政所的经费管理，同时可以尝试把乡镇财政所的经费报帐制作为加强乡镇财政所经费管理的重要手段。
4、必须保障乡镇财政干部队伍建设需求，建立乡镇财政干部队伍培训教育长效机制。干部培训经费的紧缺也是制约干部职工素质提高的重要因素，因此要把职工培训教育经费列入经费保障的统筹范围。
5、必须改善乡镇财政的办公环境和办公条件，提高工作效率，树立财政形象。只要经费有了保障，才能逐步改善办公条件，改变办公环境，提高工作效率和服务质量。
（三）规范机构设置，明确乡镇财政工作职能
乡镇财政机构设置的不统一，也是导致工作职责不明确，管理不规范的重要因素之一。
1、分离或合并农经部门职能，应上下协调一致。要给乡镇财政所明确身份，究竟是归财口，还是归农口。因此建议要么剥离农经部门工作职能，将农村经营管理站工作职能归还给乡镇政府，重新成立乡镇农村经营管理部门，作为乡镇政府的一个办公室，或是作为农经局的派出机构，或是将农村经营管理站改为“以钱养事”模式；要么合并县农经局和县农村局，整合农村综合改革管理机构，实行一个口子对下，避免对财政所多头管理现象。建议规范和明确乡镇财政所的工作职能，将财政所的中心工作回归到“管好用好资金”的轨道上来，回归到搞好对资金使用对象的服务上来，加强监督，确保各项财政性资金的安全，切实提高资金使用效益。
2、规范或分离农村会计服务职能。财会核算职能严格来说应该是特定的历史时期赋予财政部门的一项探索模式的职能，其发展方向必然会归还给会计主体或社会中介组织。因此，建议将农村财务“双代管”工作纳入“以钱养事”的范畴，一种方式是不改变现行体制，将财政所作为“以钱养事”的主体；另一种方式是，将会计服务中心从财政所分离出来，改为社会中介组织，作为“以钱养事”主体，同时可以将其业务向乡镇行政事业单位及中小企业延伸；第三种方式是在在机制完善的情况下，选择适当时候和适当方式，将会计服务中心推向市场和社会。按照财政部《代理记账管理办法》成立规范的会计代理机构，合格一家，登记注册一家，以政府名义或指导各村将会计业务委托该结构代理，财政部门对其进行业务监管和指导。财政部门只加强对政府性、集体性资金的监管，而退出财务核算职能。
（四）夯实基础工作，规范涉农补贴发放模式
各项惠农政策的落实和各种涉农补贴资金的发放是当前乡镇财政所的一项重要工作，也是农民群众最为关心关注的一项复杂的工作，这项工作落实的好坏，直接关系的财政部门的整体形象，也直接关系到农民群众的切身利益。
1、当前各种惠农补贴资金中需要财政所去落实和发放的据不完全统计，有二十多种，项目繁多，而各种资金的发放时间和发放要求及管理科室不尽相同。而且采用“一卡通”的发放方式大同小异，只是要不断重复编报农户数据，重复印制发放表格，造成乡镇财政所重复劳动，疲于应付。而不同资金项目在发放以后的检查也不断进行，乡镇财政所更是要一一应对，给乡镇财政所带来巨大的工作量和沉重的工作压力。因此，整合涉农补贴资金，实施一个口子管理，统一发放时间和发放要求，非常必要。也可以避免多头检查，重复管理，重复劳动的现象。
2、要根据不同地区的实际充分论证上级专项补贴的科学性与合理性，制定不同地区的惠农资金的管理使用办法，把国家财政资金用在刀刃上。例如，油菜补贴要按照农户发放下去，根据***的实际情况，人多地少，多的农户补贴几十元钱，少的才补贴几元钱，偏远地区的农户甚至抵不上去银行取钱的来回路费，而财政干部要花费和直补、综合直补等同样的工作量在短暂的时间内将资金发放出去，工作量和工作成本较大不说，农户还不领情，不在意那几元钱。建议良种补贴是不是可以首先要规范种子销售和供应渠道，要种子供应商提供规范的种子销售发票，然后农户凭种子销售发票补贴联及身份证领取补贴。
3、要加强“惠农金财工程”建设，加强惠农补贴动态软件开发，充分利用网络资源，建立自下而上，自上而下的资源共享的农户基础资料数据库，并充分利用数据库资料与银行并网，实现由银行直接代理发放方式。避免乡镇财政所在各自与银行的交接上出现数据错误，同时减少了工作成本。建立数据库的好处是，可以在源头上发现不规范、不合理，甚至违法乱纪的现象，形成的错误具有不可逃避性和掩饰性。
4、在乡镇财政所设立惠农补贴资金发放窗口，设立窗口会计和出纳，在有关惠农资金发放上，对手续齐备，符合政策要求的农户，实施即时发放或限时办结。同时设立惠农政策咨询接待室，随时接待群众的来访和查询，这项工作当然更需要上级在经费上给予支持和保障。
5、在惠农资金发放上要先举重基础数据的真实性、科学性与合理性的核定检查，再决定资金发放的数量与规模，而不能先匆促的将资金发放出去，然后举大量的人力物力进行检查，这样既加大了工作量，又增加了工作成本，而且整改难度大，还形成了基层财政所疲于应付各项检查的“怪圈”。
（四）加强制度建设，建立健全乡镇财政工作机制
加强乡镇财政工作机制的制度建设对切实做好和推动乡镇财政管理和服务工作，也是一个非常必要的手段。
1、建立乡镇财政专管员制度。继续推行和完善乡镇财政专管员制度，例如，建立农业专管员、商贸专管员、经建专管员、社保专管员等，主要职责是进行对口资金的会计记帐处理及台帐登记工作，对对口资金进行跟踪监督和服务，协助相应项目工程验收等。业务上接受县局对口科室指导，规范帐簿设置方式和服务内容，规范资金拨付手续或发放程序，完善专管员管理制度。各类专项资金实施对口管理、对口服务，分工负责，责任到人。
2、建立乡镇财政干部包片驻村制度，分级负责，责任到人。按照原农税征管责任制的要求，建立乡镇财政干部包片驻村制度，主要办理所驻村的基础数据资料收集整理、政策落实和监督协调工作，对相应年度内的惠农政策落实承担主要责任。
3、建立派出乡镇财政监督员制度。乡镇设立一名财政监督员，由县监督局派出，人事归县监督局管理，主要负责参与乡镇财政资金监管，参与项目工程验收，对财政资金的分配使用进行跟踪问效，完成监督局分配的其他各项工作任务等。
4、建立工作绩效评价制度，建立工作激励奖惩机制。建立有效的工作绩效评价制度，每年应确定一定名额，对政治可靠、作风正派、业务精湛、业绩突出的人予以提拔任用或经济奖励。
5、规范乡镇财政所内部经费管理制度，防范乡镇财政债务风险。垂直管理以后，为加强乡镇财政财务管理，防范乡镇财政债务风险，按照保障工作需求，总量限额控制的要求，对乡镇财经所实行经费报帐制度，一定数额以上的支出必须报分管局长审批，这样可以防止腐败行为，也可以预防职务犯罪。报帐管理机构可以设在县农村局或县局监察审计科。
（五）加强队伍建设，提高乡镇财政干部队伍素质
乡镇财政工作的好坏，队伍是关键。加强乡镇财政队伍的建设，建立一支高素质、充满活力的乡镇财政队伍具有着非常重要的作用。
1、加大培训教育力度。要建立中长期培训轮训制度，拟订中长期培训计划，通过多途径、多方式为干部职工提供脱产学习的机会，省厅要定一所财经类专科学校作为基层财政干部的培训基地，只有这样才能提高全省乡镇财政人员的整体素质。
2、加强素质评价力度。要借鉴国地税做法，经常性组织全省财政系统干部职工大比武、大练兵活动。对业务素质高，综合能力强的，要树标兵、树典型，并自上而下实行重奖。
（六）明确人员身份，提高乡镇财政干部政治和经济待遇
身份不明，待遇不高，也是制约乡镇财政健康发展、科学发展的瓶颈，明确乡镇财政干部队伍的身份，提高乡镇财政的地位和待遇也十分必要。
1、实行参公管理。要明确乡镇财政队伍人员的身份，实施“参公”管理。
2、提升为副局级单位。要将乡镇财政所提升为副局级单位，建立能上能下的新机制，目前，乡镇国税、地税、工商、国土等部门都为副局级单位，提升乡镇财政的政治地位，也是迫于工作上和形势上的需要。
《乡镇财政建设情况报告》
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一、基本情况
***县现辖16个镇、4个国有农场、1个开发区。农场除外有314个行政村，乡村人口73.8万人，乡村农户15.4万户。16个镇设立财经所，人、财、物归乡镇政府管理，是乡镇唯一一家事业单位。4个农场和金海开发区除军垦农场外，设立财政所，没有纳入乡镇综合改革，归县财政局直管。
（一）管理体制
***县乡镇财政的演变过程可划分为以下几个阶段：第一阶段， 1980年以前（十一届三中全会以前），属于大锅饭型乡镇财政。那时叫公社财政税务所，人员编制属国家公务员，人事关系隶属县财税局管理。主要职能是征收工商税收、农业税收、发放回收支农周转金，给地方政府办理预算收支。第二阶段，1980年至1986年，属于预算经费包干型财政，财政与税务分家，区乡财政人员改为事业编制，人事关系隶属县财政局管理，其主要职能是办理乡镇政府及其机关部门的预算收支业务，征收农业四税、发放及回收周转金等。第三阶段，1987至2000年，预算管理体制是“划分收入级次、核定收支基数、收入增长共分享、支出增长共负担”的分灶吃饭型包干体制。乡镇财政主要工作职责是预算收支管理、征收农业四税、回收周转金等。第四阶段，2001年至2006年，税费改革时期财政。2001年根据改革要求16个镇财政所人、财、物划归乡镇政府管理，2002年全面实施农村税费改革，取消“三提五统”，财政干部作为征收主体，接征税到农户。2005年实施乡镇综合配套改革，经管站与财政所合并，财政所加挂农村经营管理站的牌子，是年，农业税全面取消。第五阶段，2006至今，农村综合改革和“乡财县管”改革时期财政。2006年乡镇财政所更名为财经所，随着乡镇国土、林业和计生部门的上划，财经所成了改革后乡镇唯一一家事业单位。这阶段开始实施“乡财县管”改革，乡镇财政不再具备预算职能，农村税费改革和乡镇综合配套改革延伸为农村综合改革，党的强农惠农政策大量出台，各种涉农补贴资金和项目建设资金不断增加，乡镇财政工作职能不断加强，工作量不断加大。
（二）人员情况
全县乡镇财政人员（不含农场、开发区）改革前实有300人，改革通过转岗、离岗退养、买断等形式分流52人。现有人员编制数302人，实际在编在岗284人，部分乡镇存在差编现象。例如洋港镇地处偏远，定编14人，实有12人，差编2人。人员结构上35岁（含）以下135人，占47.5%，大部分为经管站并入人员。大专（含）以上238人，占83.8%，基本上为函授进修学历。中级（含）以上职称89人，占31.3%。男性228人，占80.3%。乡镇财经人员全部核定为事业编制，纳入养老保险统筹范围，包括事业单位管理人员和事业单位工人两种类型。
（三）经费情况
全县乡镇财政所虽然纳入部门预算范畴，但预算内只安排人员工资、津补贴和部分社会保障支出。2008年全县乡镇财政一般预算安排775万元，其中县级预算安排业务经费86万元，大所6至7万，小所2至3万不等，平均不到5万元。
（四）办公用房情况
全县办公用房使用年限20年（含）以上的所有12个，其中半壁山、荆头山和金海3个直属所由于成立年代较晚，一直没有办公场所，还处于租房办公状态。2005年至2008年新建、改建及维修的所有25个，而县级预算安排房修资金仅有6万元，基本上是各所自筹解决。
（五）其他情况
***县是个农业大县，2008年通过“一卡通”发放惠农资金数额达到14829.55万元。2008年启动一事一议的行政村41个，涉及7个乡镇，涉及金额83.09万元。
二、存在的问题及原因分析
（一）工作职能过多，工作压力大
1、工作职能复杂，项目多，内容广。当前我县乡镇财政所的工作职能按照省委办公厅、省政府办公厅《关于全省乡镇综合配套改革机构编制工作的实施意见》（鄂发[2004]51号）文件，“乡镇只设财政所（加挂农村经营管理站牌子）主要承担财政、农税征收、零户统管、预算内外收支管理和农村经营管理、农民负担监管工作”要求，乡镇农村经营管理站的人员和职能全部并入了乡镇财政所。随着农村综合改革的进一步深入以及财政各项改革的向乡镇延伸，国家大量的惠农政策出台，基层财政所的工作量不断加大，即有财政部门的工作，也有农业部门布置的工作，甚至审计、监察以及统计部门的相关工作也加到了财经所身上。当前我县财经所主要工作职能由原财政所财政管理职能、农村综合改革及原经管部门职能三部分组成，具体是：（1）乡镇财政收支预算的编制与执行，“乡财县管”改革后，乡镇部门预算的编制、执行及年度决算工作；（2）国库集中支付的乡镇国库授权支付工作；（3）乡镇非税收入收缴管理工作；（4）乡镇国有资产管理基础工作；（5）各项惠农补贴资金发放及基础管理工作；（6）各种农村专项资金及项目资金拨付和监督管理工作；（7）乡镇行政单位及各农村公益性服务中心（“以钱养事”单位）会计代理（原“零户统管”）以及资金监管工作；（8）村级财务和资金“双代管”工作；（9）村级及乡镇农村公益性服务中心财务审计；（10）新农合基金及易涝地区排涝水费征收工作；（11）农村经营管理，包括农村集体资产管理、农村土地承包经营管理和土地纠纷仲裁、农村经营统计、农民负担监管等工作；（12）村级“一事一议”项目审批呈报工作；（13）农村综合改革在乡镇的日常工作；（14）行政事业单位及农村票据管理；（15）农村专业合作组织建设；（16）农村财源建设；（17）各种财政性周转金及农业综合开发有偿资金回收工作；（18）“财政与编制政务公开”及“村务公开”的日常工作；（19）上级财政部门和农经部门布置的其他工作；（20）乡镇党委、政府安排的其他各项中心工作等等。大部分工作都是要面向千家万户的，来不得半点疏忽和大意，否则就会有群众上访告状。沉重的工作负担就压在了这些基层财政干部的身上。用富池财政所干部吕伟的话说，现在乡镇财政干部至少要做好四件事，即：既要管做帐，又要管分田，既要管发钱，还要管收钱。“做账”是指管理农村财务，“分田”是指要负责农村的土地承包工作，“发钱”是指发放各项惠农补贴资金，“收钱”是指征收新农合基金和排涝水费等。
2、政策性强，业务要求高。乡镇财政当前所肩负的工作主要体现了财政服务和监督管理职能，样样关系到农村基层社会的稳定和发展。特别是在各项惠农资金发放、各种项目资金管理以及其他涉农改革等问题上，政策性特别强，业务要求也相当高，稍有马虎，便会好心办坏事，好事变民怨。例如，在涉农补贴发放上必须建立农户基本数据资料并且要张榜公示，必须要加强各项惠农政策的宣传力度，做到政策家喻户晓，资金分配要公平、公开、公正，让农户签字认可，接受群众监督。在资金的发放上折过程中还要保证百分之百的准确，否则，信用社便不能及时入帐，有的时候甚至为了核准一项补贴数据要在县信用联社来回跑上好几次，财政所专管员感到疲惫，信用社工作人员还不耐烦，农民群众对资金不能及时进入存折帐户也满怀抱怨。在项目资金以及“以钱养事”资金管理上必须完善合同文书资料，还要进行评估检验与考核，同时做好台账记录及专项财务账。
3、检查多，应酬忙，疲于应付。由于各项农村改革不断深入，各种涉农惠农政策不断出台，各种检查也层出不穷。上面千条线，下面一枚针。总之，上面政策要求的各项工作，下面都要面面俱到，随时要接受省、市、县各级的明查暗访。而且检查的单位各有不同，有上级财政部门组织，有各级政府组织的，还有纪检检查机关组织的，还有相关职能主管科室组织的，同一样工作有时候要接受几家单位的检查。例如，综合改革考核检查、各种惠农资金检查、村级财务检查、农民负担检查等等，都是乡镇财经所必须参与的。同时，由于财经所还肩负有镇村两级的财务核算职能，还要配合好纪检、监察、审计等部门的工作，在每次镇村两级干部的离任审计上，财经所都要耗费大量的人力、财力和物力进行工作配合。就浮屠镇财经所而言，一年内应付检查达30次以上，其中08年接受综合配套改革检查4次，涉农补贴检查6次，水库移民资金检查2次，扶贫、发改项目检查2次，安全饮水资金检查2次，农民负担检查5次，新农村建设检查3次，其他检查若干次。
（二）管理体制不顺，干部思想波动大
1、多头领导，重复劳动，提高效率难。由于基层财经所在体制上归乡镇管理，业务上又接受县财政局以及农经局指导。特别是在有关数据上报上，有时同样的工作，县农村财政管理局要布置一套，县农村经营管理局又要布置一套，有时候两边的要求不一致，数据不衔接，造成业务上无所适从，难以提高工作效率。同时由于基层财经所工作职能多，工作内容繁杂，多头管理，要求不一，还导致各种信访和纠纷多，用浮屠镇财经所所长的话说，现在的财经所不叫财经所，成了“扯筋所”，意思是在实际工作中，存在许多“扯皮拉筋”的现象。
2、监管有阻力，职能履行难。由于基层财经所人、财、物下放到乡镇管理，在当前乡镇运转困难（特别是***这样的贫困县）的情形下，受地方本位主义的影响，一些政策执行起来非常困难，财政部门的监督职能不得不被弱化。例如，在惠农资金发放上，国家政策规定，不得抵扣任何款项，但有些乡镇领导就是强令财政所，要求从惠农资金上抵扣本应从农户手中去征收的排涝水费、森林防火费以及其他以资代劳、一事一议集资等。还有在财务管理上，在代理记账的时候，一些不规范、不合理的票据也不得不勉强入帐，违背了《会计法》的要求。
3、人事流通不畅，缺乏激励机制，工作积极性不高。由于人事权的下划，乡镇财政干部人事关系成了一潭死水，上下不能进出，平行不能流动，给乡镇财政工作带来了很大的消极的副面影响。干部没有了上进心和积极性，而且牢骚满腹，不愿工作。为集体的少了，谋私事的多了，想工作的少了，搞副业的多了，有的财政所，除了所长和主办会计，有时候根本就见不着人。用浮屠镇财经所所长张政民的话说，现在财政所部分党员干部存在着以下几种表现：一是服务宗旨不牢的“黑脸包公型”，二是纪律观念不强的“懒惰涣散型”，三是得过且过的“玩玩混混型”，四是方法简单的“固执己见型”，五是好逸恶劳的“利益驱使型”，六是事不关己、好好挂起的“好好先生型”。
4、干部身份混乱，待遇低下，思想波动大。由于管理体制上的原因，现在财政所的身份也比较混乱，是事业单位，却担负许多行政职能，也没有事业收入；是国家干部，却不是国家公务员，也没有纳入“参公”范围。成了“三不象”：是所长，但不是干部身份；是正式职工，但年年要签合同；按公务员管理人员套改工资但不是参公人员，还要买养老保险。当前***县乡镇财政干部平均工资待遇在1300元左右，有不少是半边户家庭，根本不能够维持正常的生活需要，和周遍地区无法比较，距全国日平均工资额112元相差甚远，给干部造成了许多低落情绪。大王镇财经所的胡昌丁所长说，现在财经所干部处于一种，政治无地位、经济无实惠、工作无激情、前进无方向的状态，大多数人是“做一天和尚撞一天钟”，工作上被动应付，不求做得好，只求过得去，过一天算一天。
（三）经费保障不稳，工作落实难
1、经费来源渠道不畅，公用经费紧缺。乡镇财经所作为乡镇政府的组成单位，既有一定的行政管理职能，又有部分执法职能，在经费保障上属于全额拨款单位，应该属于参公单位，而***县却被列入了事业单位。是事业单位，却没有事业收入，没有公用经费，经费来源渠道不畅，经费保障非常不稳定。当前***县基层财政所经费来源渠道主要为县财政安排的部门预算内经费。预算内只安排了人员基本支出，而没有安排相应的公用经费和专项支出。平时工作经费只能由各所自筹解决，主要来源是部门预算补助一点，新农合征收费补助一点，政务公开工作补助一点，年终相关科室根据情况安排一点，省、市、县领导解决一点，关系好的地方政府支持一点，但每年都没有固定的数额保障。由于没有固定的经费保障形式，加上现行体制的关系，县局对下面管理得少，也不便于管理，拿财政局某位局长的话说，现在财政所所长上来找领导，很少有谈工作的，大部分都是谈钱，谈经费怎样紧张和困难，要求局长解决一点。经费来源渠道的不畅，导致乡镇财政所主要领导根本没法把心思放在工作上。
2、经费保障与工作量不相对称。随着财政改革的不断深入和财政职能的不断加强，乡镇财政所的工作量成倍的增加。现行的乡镇财政所的经费状况与实际工作量远远不相对称，无法保证日常工作需求。例如，在村级财务资金“双代管”上，由于是双代管，在与村报帐员的业务来往上日益增多，但大部分农村距离集镇较远，无形中增添了大量的招待费，办公费也大量增加，而上级财政没有在该项工作上给予充足的经费补助，财政所又没有收费职能，属于无偿服务，这样给乡镇财政所既增加了工作上的压力，又增加了经费压力。比如浮屠镇财经所，2008年县财政预算内资金安排68.1万元，年终县局安排科室业务费2.3万元和专项工作经费10.1万元，可用收入来源80.5万元，而08年实际支出88.9万元，分别为：人员基本支出64.3万元，公用经费支出12.6万元（其中：办公费0.9万元，差旅费1.0万元，水电费0.3万元，邮电费0.2万元，交通费0.2万元，接待费4.2万元，会议费0.8万元，培训费0.1万元，其他费用4.9万元），专项支出12万元（其中：惠农补贴发放支出3.8万元，农村“双代管”支出4.5万元，新农合征收费用2.1万元，“以钱养事”费用1.6万元），当年资金缺口8.4万元，处于负债运行状态。就龙港镇财经所而言，2008年除开人员基本支出外经费支出 44.5万元，分别为：公用经费支出31万元（其中：办公费3万元，差旅费4万元，水电费2.6万元，邮电费0.5万元，交通费4万元，业务费1.3万元，招待费10万元，会议费1.3万元，宣传费0.8万元，培训费1.5万元，其他费用2万元）；专项支出13.5万元（其中：惠农补贴支出4万元，农村“双代管”支出6.5万元，新农合征收费用2万元，“以钱养事”财务监管费1万元）。而2008年可用收入来源29.58万元，其中：预算安排公用经费6.68万元，县财政安排各项工作经费9.9万元，其他途径13万元，资金缺口达14.92万元。各所都是勒紧裤带，拼命压缩公用经费的情形下，才勉强维持工作正常运行。
3、办公条件恶劣，办公设备和办公手段落后。现在乡镇财政所办公楼大部分建于八十年代，加上经费不足，年久失修，只能勉强维持工作需求。***县的半壁山、荆头山、金海开发区等几个财政所由于成立年代较晚，尚且没有自己的办公场所，处于租房办公状态。富池财政所办公楼建于1985年，原来是标准化的财政所，但长期来由于无人关注乡镇财政的自身建设，年久失修，现在房屋上渗水、下起层，白蚁横飞，严重影响了基层财政干部的正常工作和生活。在办公设备上，办公自动化和现代化要求越来越高，而大部分财政所的电脑都是2004年实行“零户统管”和“税费改革”时候配置的，已经严重老化，有的已经损坏，无法满足现代办公需求。绝大多数财政所除了县国库集中支付改革配备的针式打印机外，没有一台象样的打印机，也没有复印机。
4、债务包袱沉重，化债能力差。由于乡镇财政所经费得不到有效的保障，大部分财政所是负债运行，欠债运转，寅吃卯粮。由于长年得不到解决和化解，导致越积越多、越背越深。目前，***乡镇财经所没有不负债运行的，少则十几万，多则上百万，沉重的债务包袱，严重影响了乡镇财政正常的工作秩序和工作质量。另外，由于乡镇财政所归乡镇政府管理，乡镇财政化解债务风险的能力很弱，常常因政府债务陷入诉讼和纠纷的困境之中。例如，浮屠街财政所因政府欠债陷入官司，财政帐户被法院冻结多次。洋港镇财政所也因曾替政府担保农行贷款40余万，被法院判决连本带息应该偿还80余万，多次接受法院的催讨。
（四）队伍建设不够，发展创新难
1、人员素质不高，业务梯队青黄不接。当前基层财政队伍虽然大专以上学历占有很大比例，但大部分都是迫于形式需要，通过函授方式取得，真正正规学校毕业人员不多，特别是财会类专业人员不多。加上经管站并入和新增人员多为退伍军人，又没有经过系统的学习和培训，对业务知识知之甚少或一知半解，无法适应当前改革和工作需要。许多财经所的业务工作都压在一两个人身上，业务梯队出现青黄不接状态。例如，大王镇财经所的李远建，既是副所长，又是预算会计，一个人要承担全所50%以上的业务工作量。还有黄颡口财经所所长陈知茂，由于所内人员素质低下，一时找不到能够胜任的会计人员，自己亲自担任预算业务工作。
2、队伍老龄化现象严重。当前基层财政干部队伍存在严重老龄化现象，由于乡镇机构改革只准出、不准进的政策要求，导致乡镇财政所近年以来，基本上没有补充新生力量，导致队伍老龄化现象相当严重。据统计，全县乡镇财政所在职干部中30岁以下仅41人，仅占13.7%，30-45岁185人，占62.1%，45以上的有72人，占24.2%。
3、对干部的培训教育不够。虽然，近年县局对乡镇财政人员断断续续进行过这样那样的培训，但一般都是为适应相关具体工作而进行的短期培训，对提高乡镇财政人员的整体素质起不到推动的作用。基本上没有进行过中长期的理论和会计业务知识的系统培训，许多人对财政工作一知半解，对会计业务稀里糊涂，在当今经济大潮的冲击下，许多人都不愿学习，没有了自觉学习的风气和氛围，甚至在财政系统内部，对财务会计持证上岗的要求都被淡化，法律意识被淡薄，对会计人员继续教育强调不够。特别是在农村财务“双代管”上，不少人是赶鸭子上架，勉强顶岗设责，不是持证上岗，不能够起到真正规范财务管理的作用，甚至有些村反映，农村财务被集中代管，不管到好，管起来反而越管越乱，原来的“包包帐”放在村委会，还可以查，现在的“包包帐”包到财政所去了，查起来都不方便了。
（五）管理不规范，责任落实难
1、制度不健全。管理制度不健全是摆在当前乡镇财政面前的一个重要问题，当前乡镇财政管理全省没有一个统一的模式，没有一套完整的制度和机制。目前乡镇财政承担着十分重要的职能，涉及面广，责任重大，容易引起各方面的矛盾。为避免政策执行不到位、不落实、甚至欺上瞒下，应该强化制度建设，实现责任到位、思想到位、工作到位。
2、双重领导导致管理“真空”状态。在当前的管理体制下，随着各项工作的政策性越来越强，导致县局在相关问题上想管但管不到，而地方政府能管却不去管，从而导致了对基层财政所管理的“真空”状态，好象都在管，实际上谁都没有管，财政所在业务处理上也无所是从，没有一个统一的模式，各地有各地的做法，参差不齐。例如，在水费及社会抚养费等征收上，有的地方是财政所收缴，有的地方则是由业务部门自行收取，没有一个统一的规定和模式。
3、激励机制和约束机制不强。由于乡镇财政的地方管理体制，在工作上一直都没有一套很好的激励机制和约束机制。原来许多省、市、县级的文明单位，都由于没有政治和经济上的激励，都不愿维持了，只求把中心工作应付过去，也不求什么先进和文明了。精神不振，上进心缺失在乡镇财政所来说，相当普遍。
三、对策与建议
（一）理顺管理体制，规范乡镇财政运行机制
从以上所存在的问题来看，规范乡镇财政管理体制，实现乡镇财政的县级垂直管理，从本质上解决当前乡镇财政的尴尬处境和实际问题，是实现乡镇财政健康发展、科学发展的必然要求。根据实际工作需要，从促进工作的角度出发，将乡镇财政上划为县级垂直管理，作为县财政部门的派出机构，规范乡镇财政运行，非常必要而且迫在眉睫。
1、有利于更好地履行财政职能，提高工作效能。由于“乡财县管”改革，“部门预算”和“国库集中支付”向乡镇延伸，以及乡镇国地税的垂管关系，乡镇一级财政实际上没有了自身的财政收入来源，也不具备预算权，实际上也就没有了乡镇一级财政。随着财政改革的进一步推进和不断深入，乡镇财政监督管理和服务职能也日益体现在重要的位置上，乡镇财政所所肩负的责任都是县局工作的延伸，把财政所上划县局垂直管理，有利于更好地履行财政职能，更能够理直气壮的开展各项工作，坚持依法理财、科学理财，维护国家政策的严肃性。
2、有利于加强财政工作和内部管理，保障财政资金安全。财政所的垂直管理，更有利于实现全县统一管理，进一步加强财政资金管理，维护财政资金安全，实现科学化和精细化财政管理要求。
3、有利于加强人事流动，调动干部积极性。财政所的垂直管理，有利于干部队伍在全县范围内的人事流动，更多的给予了干部人性化的环境选择，有利于形成竞争上岗、吐故纳新的用人机制，充分调动干部的工作积极性。那种干好干坏一个样，一个地方呆到老的现象可以得到明显的改变。
4、有利于加强对人员的培训教育和县局统一的业务管理。财政所的垂直管理，更便于全县一盘棋，加强对业务的统一要求和管理，加强对干部职工的培训教育，更便于掌握干部职工的结构构成和思想动态，提高乡镇财政干部队伍的素质和管理水平，提高乡镇财政干部队伍的活力。
5、有利于建立统一的激励奖惩机制。财政所的垂直管理，有利于建立全县统一的工作考核机制，实施奖优罚劣，有利于大胆抵制地方政府的一些不良习气和官僚行为，有利于强化乡镇财政的工作责任和大局意识，有利于提高乡镇财政的服务能力和管理水平。
（二）建立乡镇财政经费保障机制，提高乡镇财政运行质量
为确保乡镇财政工作有一个良好的运行机制，经费保障是关键，建议借鉴公安、司法以及教育等部门，建立乡镇财政运行经费保障机制，要赋予乡镇财政自身一个良好的理财体制，要一心谋事，思考如何管好用好国家资金，而不是一味想着小集体的利益，如何为小单位谋取更多的实惠，滋生官僚主义甚至违反财经纪律行为。良好的经费保障，从一定程度上，可以约束单位从不良渠道获取经济利益的行为，改变那种基层干部不是跑官就是要钱的倾向，有利于加强财政内部管理，保证财政资金安全。
1、必须保障乡镇干部职工的基本利益需求，提高干部职工待遇。只要经费有了保障，干部职工的自身利益才能得到维护，才能充分体现“以人为本”的基本要求，才能进一步激发干部职工的工作热情，提高干部职工的积极性。
2、必须保障各种专项工作经费需求，切实提高财政工作效能。良好的经费保障，有利于提高财政工作效能。经费保障是工作效能的首要条件，没有经费保障，工作效能也就无从谈起。经费保障是落实各项国家专项政策必备条件，因此，必须根据职能大小和管理范围结合工作实际安排相应的各种专项工作经费，要与工作量相对称，确保各种专项工作落到实处。
3、必须化解乡镇财政债务，提高防范债务风险能力。有了良好的经费保障，才能逐步缓解乡镇财政历年积压的债务矛盾，才能进一步加强和规范乡镇财政所的经费管理，同时可以尝试把乡镇财政所的经费报帐制作为加强乡镇财政所经费管理的重要手段。
4、必须保障乡镇财政干部队伍建设需求，建立乡镇财政干部队伍培训教育长效机制。干部培训经费的紧缺也是制约干部职工素质提高的重要因素，因此要把职工培训教育经费列入经费保障的统筹范围。
5、必须改善乡镇财政的办公环境和办公条件，提高工作效率，树立财政形象。只要经费有了保障，才能逐步改善办公条件，改变办公环境，提高工作效率和服务质量。
（三）规范机构设置，明确乡镇财政工作职能
乡镇财政机构设置的不统一，也是导致工作职责不明确，管理不规范的重要因素之一。
1、分离或合并农经部门职能，应上下协调一致。要给乡镇财政所明确身份，究竟是归财口，还是归农口。因此建议要么剥离农经部门工作职能，将农村经营管理站工作职能归还给乡镇政府，重新成立乡镇农村经营管理部门，作为乡镇政府的一个办公室，或是作为农经局的派出机构，或是将农村经营管理站改为“以钱养事”模式；要么合并县农经局和县农村局，整合农村综合改革管理机构，实行一个口子对下，避免对财政所多头管理现象。建议规范和明确乡镇财政所的工作职能，将财政所的中心工作回归到“管好用好资金”的轨道上来，回归到搞好对资金使用对象的服务上来，加强监督，确保各项财政性资金的安全，切实提高资金使用效益。
2、规范或分离农村会计服务职能。财会核算职能严格来说应该是特定的历史时期赋予财政部门的一项探索模式的职能，其发展方向必然会归还给会计主体或社会中介组织。因此，建议将农村财务“双代管”工作纳入“以钱养事”的范畴，一种方式是不改变现行体制，将财政所作为“以钱养事”的主体；另一种方式是，将会计服务中心从财政所分离出来，改为社会中介组织，作为“以钱养事”主体，同时可以将其业务向乡镇行政事业单位及中小企业延伸；第三种方式是在在机制完善的情况下，选择适当时候和适当方式，将会计服务中心推向市场和社会。按照财政部《代理记账管理办法》成立规范的会计代理机构，合格一家，登记注册一家，以政府名义或指导各村将会计业务委托该结构代理，财政部门对其进行业务监管和指导。财政部门只加强对政府性、集体性资金的监管，而退出财务核算职能。
（四）夯实基础工作，规范涉农补贴发放模式
各项惠农政策的落实和各种涉农补贴资金的发放是当前乡镇财政所的一项重要工作，也是农民群众最为关心关注的一项复杂的工作，这项工作落实的好坏，直接关系的财政部门的整体形象，也直接关系到农民群众的切身利益。
1、当前各种惠农补贴资金中需要财政所去落实和发放的据不完全统计，有二十多种，项目繁多，而各种资金的发放时间和发放要求及管理科室不尽相同。而且采用“一卡通”的发放方式大同小异，只是要不断重复编报农户数据，重复印制发放表格，造成乡镇财政所重复劳动，疲于应付。而不同资金项目在发放以后的检查也不断进行，乡镇财政所更是要一一应对，给乡镇财政所带来巨大的工作量和沉重的工作压力。因此，整合涉农补贴资金，实施一个口子管理，统一发放时间和发放要求，非常必要。也可以避免多头检查，重复管理，重复劳动的现象。
2、要根据不同地区的实际充分论证上级专项补贴的科学性与合理性，制定不同地区的惠农资金的管理使用办法，把国家财政资金用在刀刃上。例如，油菜补贴要按照农户发放下去，根据***的实际情况，人多地少，多的农户补贴几十元钱，少的才补贴几元钱，偏远地区的农户甚至抵不上去银行取钱的来回路费，而财政干部要花费和直补、综合直补等同样的工作量在短暂的时间内将资金发放出去，工作量和工作成本较大不说，农户还不领情，不在意那几元钱。建议良种补贴是不是可以首先要规范种子销售和供应渠道，要种子供应商提供规范的种子销售发票，然后农户凭种子销售发票补贴联及身份证领取补贴。
3、要加强“惠农金财工程”建设，加强惠农补贴动态软件开发，充分利用网络资源，建立自下而上，自上而下的资源共享的农户基础资料数据库，并充分利用数据库资料与银行并网，实现由银行直接代理发放方式。避免乡镇财政所在各自与银行的交接上出现数据错误，同时减少了工作成本。建立数据库的好处是，可以在源头上发现不规范、不合理，甚至违法乱纪的现象，形成的错误具有不可逃避性和掩饰性。
4、在乡镇财政所设立惠农补贴资金发放窗口，设立窗口会计和出纳，在有关惠农资金发放上，对手续齐备，符合政策要求的农户，实施即时发放或限时办结。同时设立惠农政策咨询接待室，随时接待群众的来访和查询，这项工作当然更需要上级在经费上给予支持和保障。
5、在惠农资金发放上要先举重基础数据的真实性、科学性与合理性的核定检查，再决定资金发放的数量与规模，而不能先匆促的将资金发放出去，然后举大量的人力物力进行检查，这样既加大了工作量，又增加了工作成本，而且整改难度大，还形成了基层财政所疲于应付各项检查的“怪圈”。
（四）加强制度建设，建立健全乡镇财政工作机制
加强乡镇财政工作机制的制度建设对切实做好和推动乡镇财政管理和服务工作，也是一个非常必要的手段。
1、建立乡镇财政专管员制度。继续推行和完善乡镇财政专管员制度，例如，建立农业专管员、商贸专管员、经建专管员、社保专管员等，主要职责是进行对口资金的会计记帐处理及台帐登记工作，对对口资金进行跟踪监督和服务，协助相应项目工程验收等。业务上接受县局对口科室指导，规范帐簿设置方式和服务内容，规范资金拨付手续或发放程序，完善专管员管理制度。各类专项资金实施对口管理、对口服务，分工负责，责任到人。
2、建立乡镇财政干部包片驻村制度，分级负责，责任到人。按照原农税征管责任制的要求，建立乡镇财政干部包片驻村制度，主要办理所驻村的基础数据资料收集整理、政策落实和监督协调工作，对相应年度内的惠农政策落实承担主要责任。
3、建立派出乡镇财政监督员制度。乡镇设立一名财政监督员，由县监督局派出，人事归县监督局管理，主要负责参与乡镇财政资金监管，参与项目工程验收，对财政资金的分配使用进行跟踪问效，完成监督局分配的其他各项工作任务等。
4、建立工作绩效评价制度，建立工作激励奖惩机制。建立有效的工作绩效评价制度，每年应确定一定名额，对政治可靠、作风正派、业务精湛、业绩突出的人予以提拔任用或经济奖励。
5、规范乡镇财政所内部经费管理制度，防范乡镇财政债务风险。垂直管理以后，为加强乡镇财政财务管理，防范乡镇财政债务风险，按照保障工作需求，总量限额控制的要求，对乡镇财经所实行经费报帐制度，一定数额以上的支出必须报分管局长审批，这样可以防止腐败行为，也可以预防职务犯罪。报帐管理机构可以设在县农村局或县局监察审计科。
（五）加强队伍建设，提高乡镇财政干部队伍素质
乡镇财政工作的好坏，队伍是关键。加强乡镇财政队伍的建设，建立一支高素质、充满活力的乡镇财政队伍具有着非常重要的作用。
1、加大培训教育力度。要建立中长期培训轮训制度，拟订中长期培训计划，通过多途径、多方式为干部职工提供脱产学习的机会，省厅要定一所财经类专科学校作为基层财政干部的培训基地，只有这样才能提高全省乡镇财政人员的整体素质。
2、加强素质评价力度。要借鉴国地税做法，经常性组织全省财政系统干部职工大比武、大练兵活动。对业务素质高，综合能力强的，要树标兵、树典型，并自上而下实行重奖。
（六）明确人员身份，提高乡镇财政干部政治和经济待遇
身份不明，待遇不高，也是制约乡镇财政健康发展、科学发展的瓶颈，明确乡镇财政干部队伍的身份，提高乡镇财政的地位和待遇也十分必要。
1、实行参公管理。要明确乡镇财政队伍人员的身份，实施“参公”管理。
2、提升为副局级单位。要将乡镇财政所提升为副局级单位，建立能上能下的新机制，目前，乡镇国税、地税、工商、国土等部门都为副局级单位，提升乡镇财政的政治地位，也是迫于工作上和形势上的需要。
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