关于街头流浪乞讨人员救助管理工作的情况汇报
长沙市人民政府：
201*年7月24日至25日，徐守盛省长在长沙调研指导工作时就解决沿街流浪乞讨人员的问题作出指示后，作为责任单位，我局根据领导指示，联系工作实际，切实加以落实，取得了一定成效。现就相关情况汇报如下：
一、落实省长指示要求采取的工作措施及成效
省长调研会后，依据省长提出的解决流浪乞讨人员问题的指示精神，市政府分管领导张迎龙副市长明确指示市民政局就街头流浪乞讨人员问题进行调查摸底，并根据长沙实际提出相应解决问题的措施。市民政局曹再兴同志高度重视，迅速召开了有局相关处室和市救助管理站主要负责同志参加的专题会议，进行相关布置，多次会同市救助管理站主要负责同志夜巡街头进行实地调研，并根据长沙实际采取了必要的工作措施：
一是积极部署，加大街头主动救助工作力度。市民政局根据摸底调查情况，迅速部署市、区两级救助管理站加大对街头流浪乞讨人员劝导、引导力度。市、区两级救助管理站在做好常态街头主动救助工作的同时，启动了“夏季送清凉”活动，并制定了工作方案，市站成立了由站长亲自挂帅的领导小组，组成专门队伍，每天分三批次派出工作人员，白天劝导、引导街头流浪乞讨人员入站接受救助，晚上加大对露宿街头的流浪乞讨人员的搜救和劝导、引导工作力度：一方面积极劝导、引导街头流浪人员到救助管理站救助避暑；一方面对不愿入站接受救助的流浪人员发放矿泉水、防暑药品、方便面等防暑物品；同时对身体不适的流浪乞讨人员发放常备药品，对患病的流浪乞讨人员及时送定点医院接受救治。通过市、区两级救助管理站“夏季送清凉”活动的开展，有效保障了长沙街头流浪乞讨人员的基本生存权益。
二是多措并举，全面落实街头主动救助工作职责。为确保街头主动救助工作落到实处，市局社会福利处下发了《关于加强街头流浪未成年人救助保护工作的通知》，切实维护流浪未人这一弱势群体的基本生存权、受保护权。同时，为了更有效地解决街头流浪乞讨人员救助管理问题，8月1日，市局组织召开了由五区四县主管救助工作的民政局长及各救助管理站站长参加的全市救助管理工作会议，研究街头主动救助工作措施、统一思想认识，明确工作责任，确保街头主动救助工作无缝隙、全覆盖。
三是加强协作，重点做好流浪未成年人救助保护工作。与新疆救助管理站签订了《救助保护内地新疆籍流浪未成年人工作协议》，建立了跨区接送长效工作机制。配合公安部门开展专项行动，加大了对街面新疆籍流浪未成年人和“反扒”、“反拐”被解救未成年人的救助保护工作。
四是着眼长远，为制定符合长沙实际的救助管理工作方案积极调研。根据最新下发的《国务院办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》（国办发〔201*〕39号）精神，目前市救助管理站正在总结现有街头主动街头工作得失的同时着手调研，拟制切合长沙实际的街头主动救助四级联动工作新机制和街面流浪未成年人救助保护工作方案，力争到明年年底，基本实现街面无流浪乞讨未成年人，明显减少成人流浪乞讨现象的目标。
通过上述工作的开展，省长调研会后截止到目前，市救助管理站开展街头主动救助工作共派出工作人员 259人次，现场救助 417人次，劝导入站 25人次，发放方便面32箱，防暑药品45盒，矿泉水56箱。
二、我市街头流浪乞讨人员救助管理工作现状及困难
据初步调研估算，目前长沙街头流浪乞讨人员主要以成年人为主，大约有500余人，主要集中在市、区各主要干道和人流密集的场所，散居在市、区的桥洞、地下通道及涵洞等地方。这些人90%以上都不愿进站接受救助，主要可分为以下几类情形：以拾荒、捡破烂为生者约占50%；以乞讨为职业者约占25%；身患残疾流浪乞讨者约占5%；进城务工未果，又无经济来源，身无分文被迫乞讨者约占5%；上访未果不愿返乡滞留省城以乞讨为生者约占5%；因本人或父母子女身患重病无钱医治，求助无门转而乞讨以求解决医疗费用者约5%；被人利用、操控（也有部分未成年人被控制）带团伙性质的乞讨者约占5%。上述各类情形的流浪乞讨人员大多是在城区流动乞讨，也是救助管理机构主动救助的主要对象。
根据国务院第381号令《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的规定，救助管理站应本着“自愿受助、无偿救助”的原则，主动配合有关部门，积极开展救助管理工作，做好受助人员的返乡护送及安置工作。对于街头流浪乞讨人员的救助管理工作，市政府办公厅2005、2006年相继出台了《关于进一步做好城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的通知》（长政办发[2005]35号）、《关于进一步明确城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作职责的通知》（长政办发[2006]24号）明确了部门职责分工，明确“公安、城管部门应对街面、公共场所、立交桥、地下行人通道的流浪乞讨人员及时告知或护送至救助管理站”。多年来，市、区两级救助管理站严格按文件精神依法实行救助，救助率达100%。但街头流浪乞讨对象并未减少，其主要原因是这些乞讨人员各自流浪乞讨的背景不尽相同，他们要求救助管理机构解决的不仅仅是“一餐饭”的温饱问题，而救助管理站只能给其提供临时性救助，不能解决其根本问题，所以他们情愿常年在街头乞讨，自愿进救助管理站求助的不到10%。加之国家救助管理相关政策并未赋予救助管理机构实行强制性救助的权利，这也是街头流浪乞讨人员屡禁不止的主要原因。为了让街头流浪乞讨人员这一弱势群体能感受到党和政府的关怀和温暖，市、区两级救助管理站早在四年前就主动开展了流浪乞讨人员街头救助工作，通过工作人员主动上街劝导、引导其进站接受救助以减少街头流浪乞讨现象，但由于受上述原因的制约，收效有限，还经常出现流浪乞讨人员才被劝离甲地又马上出现在乙地乞讨的现象。
随着人口流动加速，近年来，流浪乞讨人员呈逐年上升之趋势，加之以人为本执政理念的不断深入人心，目前自愿进救助机构接受救助的求助对象要求也越来越高，社会各界对流浪乞讨人员的关注度也越来越高。民政部门已在尽最大能力满足其需求，但目前市、区两级救助管理机构无论是工作条件、工作平台还是设施设备都相对落后，已无法满足流浪乞讨人员日益增长的求助需求，导致各级救助管理机构自身开展工作时困难重重。首先是设施设备陈旧，地方狭小（尽管市站在新建流浪未成年人保护教育中心，但现有场地还是陈旧）；其次是用来转运流浪乞讨对象的车辆严重不足。以市救助管理站为例，转运车辆全部挤占公务用车指标，从严格意义上讲没有核拨专门业务用车编制数，这样一来，业务用车和公务用车都很紧张，无法满足开展街头主动救助工作所需；再次是公用经费严重不足。以市站为例，按参公单位核拨公用经费，而近年新增的临聘工作人员和新增的“反扒”、“反拐”、“反家暴”、“社会治安综合治理”等多项工作却未相应增加工作经费。救助管理工作本来就是一项高投入高成本的工作，这样一来就更加感觉运转困难；第四是作为参公单位的市救助管理站工作人员已连续两年未发放绩效奖，由于其工作特殊性，需24小时值班的岗位就有7个，而无论是周末还是节假日值班，工作人员都没有分文加班报酬和晚夜班补贴。这也无意间挫伤了工作人员的积极性，不利于工作的顺利推进。
三、关于街头流浪乞讨人员救助管理的几点建议
为贯彻落实徐省长的指示，进一步保障流浪乞讨人员基本生存权益，构建和谐长沙，我们建议：
1、进一步完善法规政策。建议市政府根据《国务院办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》（国办发〔201*〕39号）精神，进一步制定符合长沙实际的政策法规，修订原有救助管理工作相关法规政策，使救助管理机构能够有法可依，依法行政。
2、进一步明确各部门职责。建议市政府进一步细化部门职责分工，将救助管理工作触角逐步延伸到街道、社区等基层组织，并将其纳入街道、社区社会保障体系建设内容，调动鼓励社会力量，充分利用社区志愿者、义工等团队参与到救助管理工作日常街头巡查以及街头流浪乞讨人员发现、联络、转运工作中，以缓解目前市、区救助机构工作人员不足的困难的同时，构建覆盖全市的救助网络，使街头救助管理工作不留死角。
3、建议设立街头流浪乞讨人员临时安置场所。从目前国家出台的相关法律、法规来看，并未禁止街头流浪人员乞讨，但鉴于目前有部分流浪乞讨人员无家可归或有家不愿归，为此，我们建议采取设立临时性安置场所的庇护方式，参照北京、上海、广州等地的先进做法，建立专门的流浪乞讨人员临时安置场所，对街头流浪乞讨人员实行人性化、关爱型庇护，保障其基本衣食住行之需要，真正达到标本兼职的效果，以尽量减少街头流浪乞讨现象。
长沙市救助管理站
二〇一一年九月四日
《关于街头流浪乞讨人员救助管理工作的情况汇报》
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长沙市人民政府：
201*年7月24日至25日，徐守盛省长在长沙调研指导工作时就解决沿街流浪乞讨人员的问题作出指示后，作为责任单位，我局根据领导指示，联系工作实际，切实加以落实，取得了一定成效。现就相关情况汇报如下：
一、落实省长指示要求采取的工作措施及成效
省长调研会后，依据省长提出的解决流浪乞讨人员问题的指示精神，市政府分管领导张迎龙副市长明确指示市民政局就街头流浪乞讨人员问题进行调查摸底，并根据长沙实际提出相应解决问题的措施。市民政局曹再兴同志高度重视，迅速召开了有局相关处室和市救助管理站主要负责同志参加的专题会议，进行相关布置，多次会同市救助管理站主要负责同志夜巡街头进行实地调研，并根据长沙实际采取了必要的工作措施：
一是积极部署，加大街头主动救助工作力度。市民政局根据摸底调查情况，迅速部署市、区两级救助管理站加大对街头流浪乞讨人员劝导、引导力度。市、区两级救助管理站在做好常态街头主动救助工作的同时，启动了“夏季送清凉”活动，并制定了工作方案，市站成立了由站长亲自挂帅的领导小组，组成专门队伍，每天分三批次派出工作人员，白天劝导、引导街头流浪乞讨人员入站接受救助，晚上加大对露宿街头的流浪乞讨人员的搜救和劝导、引导工作力度：一方面积极劝导、引导街头流浪人员到救助管理站救助避暑；一方面对不愿入站接受救助的流浪人员发放矿泉水、防暑药品、方便面等防暑物品；同时对身体不适的流浪乞讨人员发放常备药品，对患病的流浪乞讨人员及时送定点医院接受救治。通过市、区两级救助管理站“夏季送清凉”活动的开展，有效保障了长沙街头流浪乞讨人员的基本生存权益。
二是多措并举，全面落实街头主动救助工作职责。为确保街头主动救助工作落到实处，市局社会福利处下发了《关于加强街头流浪未成年人救助保护工作的通知》，切实维护流浪未人这一弱势群体的基本生存权、受保护权。同时，为了更有效地解决街头流浪乞讨人员救助管理问题，8月1日，市局组织召开了由五区四县主管救助工作的民政局长及各救助管理站站长参加的全市救助管理工作会议，研究街头主动救助工作措施、统一思想认识，明确工作责任，确保街头主动救助工作无缝隙、全覆盖。
三是加强协作，重点做好流浪未成年人救助保护工作。与新疆救助管理站签订了《救助保护内地新疆籍流浪未成年人工作协议》，建立了跨区接送长效工作机制。配合公安部门开展专项行动，加大了对街面新疆籍流浪未成年人和“反扒”、“反拐”被解救未成年人的救助保护工作。
四是着眼长远，为制定符合长沙实际的救助管理工作方案积极调研。根据最新下发的《国务院办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》（国办发〔201*〕39号）精神，目前市救助管理站正在总结现有街头主动街头工作得失的同时着手调研，拟制切合长沙实际的街头主动救助四级联动工作新机制和街面流浪未成年人救助保护工作方案，力争到明年年底，基本实现街面无流浪乞讨未成年人，明显减少成人流浪乞讨现象的目标。
通过上述工作的开展，省长调研会后截止到目前，市救助管理站开展街头主动救助工作共派出工作人员 259人次，现场救助 417人次，劝导入站 25人次，发放方便面32箱，防暑药品45盒，矿泉水56箱。
二、我市街头流浪乞讨人员救助管理工作现状及困难
据初步调研估算，目前长沙街头流浪乞讨人员主要以成年人为主，大约有500余人，主要集中在市、区各主要干道和人流密集的场所，散居在市、区的桥洞、地下通道及涵洞等地方。这些人90%以上都不愿进站接受救助，主要可分为以下几类情形：以拾荒、捡破烂为生者约占50%；以乞讨为职业者约占25%；身患残疾流浪乞讨者约占5%；进城务工未果，又无经济来源，身无分文被迫乞讨者约占5%；上访未果不愿返乡滞留省城以乞讨为生者约占5%；因本人或父母子女身患重病无钱医治，求助无门转而乞讨以求解决医疗费用者约5%；被人利用、操控（也有部分未成年人被控制）带团伙性质的乞讨者约占5%。上述各类情形的流浪乞讨人员大多是在城区流动乞讨，也是救助管理机构主动救助的主要对象。
根据国务院第381号令《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的规定，救助管理站应本着“自愿受助、无偿救助”的原则，主动配合有关部门，积极开展救助管理工作，做好受助人员的返乡护送及安置工作。对于街头流浪乞讨人员的救助管理工作，市政府办公厅2005、2006年相继出台了《关于进一步做好城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的通知》（长政办发[2005]35号）、《关于进一步明确城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作职责的通知》（长政办发[2006]24号）明确了部门职责分工，明确“公安、城管部门应对街面、公共场所、立交桥、地下行人通道的流浪乞讨人员及时告知或护送至救助管理站”。多年来，市、区两级救助管理站严格按文件精神依法实行救助，救助率达100%。但街头流浪乞讨对象并未减少，其主要原因是这些乞讨人员各自流浪乞讨的背景不尽相同，他们要求救助管理机构解决的不仅仅是“一餐饭”的温饱问题，而救助管理站只能给其提供临时性救助，不能解决其根本问题，所以他们情愿常年在街头乞讨，自愿进救助管理站求助的不到10%。加之国家救助管理相关政策并未赋予救助管理机构实行强制性救助的权利，这也是街头流浪乞讨人员屡禁不止的主要原因。为了让街头流浪乞讨人员这一弱势群体能感受到党和政府的关怀和温暖，市、区两级救助管理站早在四年前就主动开展了流浪乞讨人员街头救助工作，通过工作人员主动上街劝导、引导其进站接受救助以减少街头流浪乞讨现象，但由于受上述原因的制约，收效有限，还经常出现流浪乞讨人员才被劝离甲地又马上出现在乙地乞讨的现象。
随着人口流动加速，近年来，流浪乞讨人员呈逐年上升之趋势，加之以人为本执政理念的不断深入人心，目前自愿进救助机构接受救助的求助对象要求也越来越高，社会各界对流浪乞讨人员的关注度也越来越高。民政部门已在尽最大能力满足其需求，但目前市、区两级救助管理机构无论是工作条件、工作平台还是设施设备都相对落后，已无法满足流浪乞讨人员日益增长的求助需求，导致各级救助管理机构自身开展工作时困难重重。首先是设施设备陈旧，地方狭小（尽管市站在新建流浪未成年人保护教育中心，但现有场地还是陈旧）；其次是用来转运流浪乞讨对象的车辆严重不足。以市救助管理站为例，转运车辆全部挤占公务用车指标，从严格意义上讲没有核拨专门业务用车编制数，这样一来，业务用车和公务用车都很紧张，无法满足开展街头主动救助工作所需；再次是公用经费严重不足。以市站为例，按参公单位核拨公用经费，而近年新增的临聘工作人员和新增的“反扒”、“反拐”、“反家暴”、“社会治安综合治理”等多项工作却未相应增加工作经费。救助管理工作本来就是一项高投入高成本的工作，这样一来就更加感觉运转困难；第四是作为参公单位的市救助管理站工作人员已连续两年未发放绩效奖，由于其工作特殊性，需24小时值班的岗位就有7个，而无论是周末还是节假日值班，工作人员都没有分文加班报酬和晚夜班补贴。这也无意间挫伤了工作人员的积极性，不利于工作的顺利推进。
三、关于街头流浪乞讨人员救助管理的几点建议
为贯彻落实徐省长的指示，进一步保障流浪乞讨人员基本生存权益，构建和谐长沙，我们建议：
1、进一步完善法规政策。建议市政府根据《国务院办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》（国办发〔201*〕39号）精神，进一步制定符合长沙实际的政策法规，修订原有救助管理工作相关法规政策，使救助管理机构能够有法可依，依法行政。
2、进一步明确各部门职责。建议市政府进一步细化部门职责分工，将救助管理工作触角逐步延伸到街道、社区等基层组织，并将其纳入街道、社区社会保障体系建设内容，调动鼓励社会力量，充分利用社区志愿者、义工等团队参与到救助管理工作日常街头巡查以及街头流浪乞讨人员发现、联络、转运工作中，以缓解目前市、区救助机构工作人员不足的困难的同时，构建覆盖全市的救助网络，使街头救助管理工作不留死角。
3、建议设立街头流浪乞讨人员临时安置场所。从目前国家出台的相关法律、法规来看，并未禁止街头流浪人员乞讨，但鉴于目前有部分流浪乞讨人员无家可归或有家不愿归，为此，我们建议采取设立临时性安置场所的庇护方式，参照北京、上海、广州等地的先进做法，建立专门的流浪乞讨人员临时安置场所，对街头流浪乞讨人员实行人性化、关爱型庇护，保障其基本衣食住行之需要，真正达到标本兼职的效果，以尽量减少街头流浪乞讨现象。
长沙市救助管理站
二〇一一年九月四日
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