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基层国有资本审计监督研究
今年，中办、国办印发了《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》，要求“围绕国有企业、国有资本、境外投资以及企业领导人履行经济责任情况，做到应审尽审、有审必严”。国务院《关于加强审计工作的意见》也明确要求对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，不断促进国家治理现代化和国民经济健康发展。随着国有企业改革的不断深化，国有资本在国家经济和社会发展中的作用越来越重要，如何加强对国有资本审计监督，充分发挥审计监督的作用，是国家审计机关面临的重要课题。本文，笔者拟就深化基层国有资本审计监督问题进行初步探讨。
一、国有资本的界定
国有资本是能够给国家带来价值的价值，是指国家的资产。国有资本的表现形式是指具有法人资格的行政事业单位、国有企业及其他单位占有的资产以及相关投资形成或依法认定的国家所有者权益。对于行政事业单位的资本主要是用于保障国家各项职能的履行，按照国家的相关规定进行管理；国有全资企业或公司的国有资本等于该企业的所有者权益；对于拥有国家投资的有限公司和其他具有多元投资主体的企业，国有资本是企业所有者权益中国家应享有的份额；相关的自然资源资产也属于国有资本范畴。目前，国有资本的管理模式为分层级进行管理，与国家分层财政管理体制相似。
二、基层国有资本审计监督现状
1.重点审计监督对象减少。
国有资本重点审计监督的对象主要是指国有资本体量大、涉足的行业重要、与国计民生关联度大的领域和行业。随着近年来国家经济体制改革的逐步推进和国退民进战略实施，基层国有企业的改制改革基本完成，国有和国有控股企业逐步减少，国有资本在实体经济中的地位越来越弱化。关乎国计民生的行业和重点国有企业，基本通过资本整合、重组重整形成了一些大型的企业和企业集团，如金融、通讯、电力、烟草等行业，由中央、省级进行控制和管理；一般的竞争性行业特别是制造业、商业等基本交由市场来进行资源配置；基层国有资本涉足的主要是行政事业单位、城市公用方面、公共投融资以及其他国有资本投资等。按照审计法的规定，审计监督也是分层级进行审计范围的划分，基层国家审计监督范围内的国有资本重点审计对象逐步减少。
2.审计监督对象零散。
随着改革的推进，基层除了保存的少数国有和国有控股企业外，国有资本的投资涉及的领域也逐步增多，往往通过参股、投资、扶持等形式引导相关领域的经济发展，但所占的份额往往达不到控股和占主导地位的程度，这些行业、领域往往较多，涉及到国民经济社会发展的方方面面，特别是民生领域、公共事业领域、引导经济发展领域等，审计监督难以做到财政资金运用到哪里，审计就要跟进到哪里。
3.审计监督职责有限。
按照审计法和现行的法律法规，国家审计的审计对象和范围为国有和国有控股企业以及国有资本占主导地位的企业，其他企业和国有资本投资对象不属于国家审计的审计范围，在目前企业公司治理结构还不够完善的情况下，相关国有资本的运作和投资效益情况未能纳入国家审计的监管范畴。如所辖范围内的企业，如果国有资本不是占控股或主导地位，国有资本的收益如何全额保障审计监督也难以涉足；国有资本经营预算的审计也对于相关企业是否损害国有资本收益以及长期不分红无可奈何。
国家审计的分层管理，一些大型的企业和企业集团如银行、保险等金融行业、电力、通信行业、大型的企业集团的审计管辖权现在审计署、审计厅等一些上级层面的审计机关，这些企业和企业集团在基层的分公司和基层单位较多，而审计署、审计厅从事相关审计的部门和人员力量、技术有限，难以做到审计对象的全覆盖，也难以做到审计对象的相关审计内容的全覆盖，更不能说相关的子公司、孙公司等。如每年的预算执行审计，对于一些电力、银行在基层公司的子公司、分公司以及三产业税收缴纳情况和公司个人所得税的代扣代缴情况难以核实。
4.审计部门力量有限。
随着国家机构改革的推进，基层审计机关面临的困难和问题较多。一是审计力量较弱的问题。审计机关成立30多年，基层审计机关由于人员和编制等因素，新进人员不多，部分机关存在年龄断档的情况。二是审计人员素质需要提高的问题。许多新进人员并不是审计所需要的专业技术人员，难以迅速担起重任，部分机关仍然是老同志冲锋在前。三是审计技术需要提高的问题。随着审计发展，审计机关需要对财务、计算机、法律精通的专业人员，基层审计机关这方面的人才缺乏，特别是满足审计全覆盖要求的计算机专业人员短缺尤其突出。四是按照目前的审计重点和要求，每年审计署政策落实情况审计、保障房和社保基金审计，审计厅统筹的扶贫、农业、经济责任审计，各地的预算执行、专项资金、经济责任、政府投资审计以及地方党委、政府临时交办的专项审计等任务较重，人员力量相对严重不足。五是国有资本涵盖的范围涉及地方的各个部门、各个系统，审计机关在审计计划的安排上难以做到对分散的国有资本的投资及效益情况进行全覆盖，仍有许多地方成为审计监督的盲区和死角。
三、国有资本审计监督的主要内容
1.行政事业单位资产管理。
行政事业单位资产是国有资本在行政事业单位主要体现形式，在目前的政策下，一般分为自用性资产、经营性资产和投资性资产。自用性资产主要是用于办公和履行职责需要，对这部分资产管理主要集中在市财政，按照国家的各项规定进行，审计监督的内容主要是审查相关政策规定、内部控制和管理制度执行情况，审计也经常发现这部分资产内部控制制度不严，登记不全、损失浪费以及管理不善、处置程序不合规等。对于经营性资产和投资性资产在相关内容以外还要关注投资决策程序、收益的处置、投资的效益等。审计经常发现超时限签订租赁合同、低价出租、未执行收支两条线、未经集体决策等问题。
2.国有资本经营预算管理。
对国有资本经营预算管理的审计监督是基层每年预算执行审计的重点内容之一，审计关注的内容也较多，除了从预算层面的收支、平衡以及预算支出和效益以外还需要重点关注以下内容：
一是审查预算编制的范围是否全面。按照国有资本经营预算编制要求，涵盖的范围较广，审计中要对照其编制范围进行核查。审计发现预算编制覆盖面不足，条块管理、各自为政的情况普遍存在。如部分行政事业单位、系统和部门下属企业未纳入国资委监管范畴，且长期未纳入国有资本经营预算编报范畴。
二是审查预算编制内容是否全面。主要是国资委管理和其他条块管理的对外投资、参股，其收益未纳入编报范畴等。如部分单位将投资收益未上缴，有的单位转移、隐瞒投资收益，有的虽然占比49%，但长期不实施分红。
三是审查国有企业上缴利润与其生产经营成果关联性。部分纳入预算编报范围的企业上缴利润每年年初基本按照固定计划下达，变动较小，不论亏损和盈利多少，均按照计划执行，与各级政府规定的国有企业利润上缴比例相去甚远，与企业的生产经营成果基本没有关联。
四是审查专项收入和专项支出的真实性。随着城市化的进程，各级有些项目还没有纳入本级国有资本经营预算的编制范畴，实际操作层面总是以专项收支的形式在其中反映，审计中要关注该项收支的真实性。
3.国有资本经营管理。
对国有资本的经营管理各级政府基本授权国资监管部门实施，国资委监管范围非常宽泛，对国有资本经营管理审计应重点关注以下方面。
一是国家宏观政策执行情况。围绕国家“三去一降一补”等宏观政策要求，重点审查国有资本的投向是否与国家政策相符，国有企业的投资方向是否符合国家的方针政策，是属于国家鼓励发展的还是限制发展的行业、领域，相关的配套、技术及后续发展是否有保障，对自然资源资产的长足影响等。
二是国有竞争性企业的内部控制和管理与现代企业制度相适应情况。企业管理构架是否科学，内部控制制度是否完善，相关制度是否健全，执行是否有效，财务核算和管理是否严格依法依规，相关的投资决策是否通过民主决策和科学决策，是否进行投入产出的效益评估。该项审计一般与国有企业领导人经济责任审计结合进行。
三是相关承担社会公共职能企业作用发挥情况。随着城市化进程的推进，基层各项公共事业企业都是与地方民生戚戚相关的，有的地方对这些企业进行了改革改制，如有的地方将自来水公司、公共交通运输公司、污水处理厂等进行了合资或改制等处理，但仍然还有相当多的基层对这部分由地方政府控制。对这部分的审计监督应关注其功能作用的发挥，落实国家关于相关政策“惠及民生，服务于地方社会发展，不能以盈利为目标”的要求。同时审查其内部的控制和管理情况，反映企业的经营理念与城市社会发展要求相匹配情况。
4.投融资平台运行情况。
基层地方政府为推动地方城市建设，各类投资公司、担保公司成为地方政府的投融资平台，这类平台体量大，运作情况与政府关联密切，审计应予重点关注。
一是城市建设投资类公司。这类公司是城市建设的主要融资平台，主要通过以土地收储、股权质押等方式进行融资，目前这类债务规模较大，每年利息支出也具有相当大的规模，有些地方甚至超过了地方财政的一般公共预算收入。审计要关注2014年债务清理后相关举债的程序，内部控制和管理是否有效，资金效益是否充分发挥。审计发现的问题较多：如有的大规模举债资金躺在账上睡大觉；有的高息贷款，低息理财；有的违规出借等。
二是城市建设投资类公司的下属公司。基层城市建设投资公司基本承担融资和管理工作，往往以成立下属公司、成立合资公司等名义承担本地相关城市建设开发业务，部分也进行投融资业务。这类公司许多属于临时组建、针对项目、未谋长远的公司，部分公司负责人缺乏法规法纪意识，有的公司内部控制制度极其缺乏、管理混乱等。对这类公司的审计发现了许多突出问题，如建设项目程序不到位、工程损失浪费和质量问题、违规借贷、违规支出损失浪费、滥补滥支、以合资公司名义超标准购车用于个人享受等。
三是政府投资类公司。这类公司是地方政府资本运作的主要平台，将政府的相关资本注入，以此为平台进行股权投资和管理、债务化解、资本运作。审计应关注公司治理结构是否完善，对外投资是否经过规范程序，财务核算是否真实，内部控制是否健全和有效，管理是否精细，投资是否产生预期效益或存在损失浪费等情况。审计发现该类公司存在违规决策、内部控制和管理缺乏、损失浪费等问题。
四是担保类公司。这类公司是地方落实国家促进经济发展和就业等相关政策的主要平台。审计要关注公司治理结构的完善，董事会、监事会相关人员到位履责情况，相关政策的执行情况，内部风险的控制情况，资金投向和风险管理情况，避免出现政策和经营性风险。审计发现该类公司存在违规决策、政策执行不到位、骗取政策扶持资金、风险控制不力等问题。
5.自然资源资产管理。
自然资源资产是国有资本的特殊体现形式，是美丽中国、生态文明建设的基础，涉及土地、森林、水、生态环境等领域，也是目前和将来自然资源资产离任审计和相关审计工作关注的重点。对自然资源资产审计要关注以下内容。
一是土地资源管理约束性指标和耕地保护目标任务完成情况。包括耕地占补平衡政策落实、土地供给、土地整治等，揭示违规审批供地、非法占地、土壤污染等。
二是水资源管理制度考核目标完成情况和水资源保护情况。揭示包括违规填海、填湖、围网养殖、违规排污等。
三是森林、矿山资源保护目标责任制落实情况。揭示违规占用林地、滥砍滥伐、滥采滥挖、破坏湿地和自然保护区等。
四是大气污染防治约束性指标、目标责任制完成情况。包括违规排放、农村面源污染、违法生产线未拆除、垃圾处理场未运行、环保执法职责履行等。
五是各项检查、督查整改落实情况。
6.企业改制改革遗留问题。
企业改制改革遗留问题也是基层党委政府这些年来面临的社会问题，相关问题政府交办的较多，也是审计部门服务于地方党委政府的重点工作内容，改制企业的遗留问题也是国有资本审计监督的重点内容之一。
一是改制后新企业的公司治理问题。部分企业改制后国有股本仍占控股或主导地位，审计要关注公司治理结构是否完善，相关人员是否履行职责。审计发现有的只是派驻董事和监事，有的是兼职，从不参与企业的经营决策和管理，导致公司治理结构形同虚设，改制企业的资产被违规处置形成空壳，且负债累累。
二是改制存续企业的管理问题。部分企业脱壳改制，遗留的后续企业基本只有留守人员，其留守人员履责情况和资产的管理问题应予以重点关注。审计发现部分企业改制后长期缺乏管理，改制后续企业资产的控制和管理缺乏，由于时间长久和人员变换，资产底数不清，相关处置情况不明，许多资产被人私自占用和违规处置。
三是改制后新企业主张的负资产补偿问题。为鼓励企业改制改革，地方政府出台了一系列措施，促进了人员身份转换和企业的后续经营延续，有的是脱壳改制，有的是整体改制，企业负资产是以当时评估的资产负债的差额而形成的，财政当时也没有相关资金进行补偿。目前，由于城市的发展，相关企业进行搬迁，原来的土地等无形资产由于房地产业的迅猛发展而出现增值，改制新企业提出了负资产补偿的主张。对于这类问题，是一个普遍性的问题，也经常是引发群体事件的诱因，地方政府往往交办审计机关提出意见后研究。对于这类问题，审计在提出意见中对一些重点方面应予关注。如地方财政在改制以后的财政补偿资金情况；改制后地方税收减免情况；相关债务化解和减免情况；改制人员的社会保障费用缴纳情况；改制时列入呆死账的回收情况、报废资产的处置情况等。
四、加强国有资本审计监督的建议
1．审计监督要更好服务政府宏观决策。各级审计部门加强对国有资本审计监督中发现问题及原因的综合分析，向当地政府提交综合性的分析报告，提出切合实际的审计建议。建议政府出台相关国有资本的管理办法，严格政企分开，创新国有资本管理方式，强化财政部门和国资委对国有资本监管职责和责任，从根本上解决条块分割、各自为政的问题。
2．强化对国有资本经营预算的审计监督。通过审计发现问题，促进政府和相关部门拓宽国有资本经营预算编制范围，提高国有资本经营预算编制水平，确保国有资本经营预算的科学性和预算执行的严肃性。
3．加大对国有资本审计监督力度。各级审计机关统筹安排，上下联动，协调配合，探索和创新国有资本审计监督的方式方法，推进国有资本审计监督全覆盖，逐步实行对国有资本审计的规范化、系统化、科学化。
4.提高国有资本审计队伍素质，严格审计执法。加强审计队伍力量，注重国有资本审计人员培养，通过培训、交流等方式提升审计人员素质，提升审计质量。对于国有资本审计监督中发现的损害国家和人民利益、贪污受贿、侵占国有资产、重大履职不到位、重大损失浪费和重大破坏资源环境等问题，依法查处。
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