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行政复议及诉讼骤增问题分析与对策
近年来，审计机关政府信息公开申请、行政复议、行政诉讼案例呈明显上涨态势，对审计机关依法履行审计监督职能造成一定影响，特别是占比较高的群体性活动更造成行政资源和司法资源浪费。本文介绍了政府信息公开申请、行政复议、行政诉讼问题凸显的社会环境，分析了审计机关政府信息公开申请、行政复议、行政诉讼案件特点，提出了改进审计宣传、深化主动公开、规范依申请公开、加强整体应对、积极主动作为等应对滥提申请、滥用程序性权利问题的建议。
一、政府信息公开申请、行政复议、行政诉讼案件增多的社会背景
（一）人民群众法治观念和法律意识不断增强。随着全面推进依法治国，社会主义法治国家建设不断取得新的进步，公民法治素养不断提升，全社会法治观念明显增强，民主、法治、公平、正义等方面的要求日益增长,对政府行政管理透明度和社会公众知情权保护的要求也越来越高。随着普法工作的深入开展，社会公众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的意识不断增强。《政府信息公开条例》从法治的层面为社会公众获取信息提供了依据与途径，申请政府信息公开成为社会公众维护个体利益时获取信息的重要手段。
（二）伴随经济社会发展，个体经济利益诉求凸显。随着改革发展，社会转型，社会群体分化，利益格局呈现多元化的发展方向。改革发展必然涉及利益调整，与民众切身利益密切相关的住房、医疗、环境、投资等问题成为关注的重点。2016年全国法院受理的案件中，涉及劳动和社会保障、征收、房屋登记、土地、林业、治安、户籍管理等等民生领域的行政案件占比近三分之一。
（三）全国各级法院受理行政诉讼案件增长明显。2015年5月，新修订的行政诉讼法正式实施，公民、法人和其他组织依法提起行政诉讼的权利受到进一步维护和保障，各级法院受理的行政诉讼案件较快增长。2016年，全国各级法院共受理一审、二审和再审行政案件33万余件，同比上升10.6%，是 2005年的三倍多；审结32万余件，同比上升20%。2016年，最高人民法院行政审判庭新收案件2841件（不含旧存），是2015年的三倍多、2014年的近九倍。而北京、上海、广东等经济发达地域是行政诉讼的主要来源地。
（四）滥用政府信息公开申请权、复议申请权、诉权现象层出不穷。为更好地实现对政府部门行政活动的监督、维护人民的基本权益，申请政府信息公开的“三需要”原则较为宽泛，申请人诉讼门槛较低，诉讼成本不高，导致部分当事人恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权的现象。北京某绿化隔离带腾退案件中，几名当事人为取得更多拆迁款，几年中对当地政府及部门提起政府信息公开诉讼六百余件。浙江温州有6人半年内先后向当地政府部门提出3000余件政府信息公开申请。特别是长期信访人群，以政府信息公开为借口参与信访，给各级政府、部门单位制造维稳压力，试图迫使有关部门单位在不堪重负或不胜其烦后满足其利益诉求。
（五）审计机关公信力不断提升，审计监督影响力扩大。2014年10月，十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将审计监督与党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督并列，提出“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”，审计权威性大幅提升；2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等有关配套文件出台，“审计全覆盖”成为审计监督的标志性词语。近年来，各级审计机关在审计署领导下通过强化审计宣传、发布审计结果公告、公开审计发现问题案件线索等途径，有效增强了审计影响力和人民群众对审计机关的认可。人民群众对审计监督抱有更大期望，向审计机关申请政府信息公开成为选择之一。
二、审计机关政府信息公开申请、行政复议、行政诉讼案件特点
分析某地审计机关近年办理的政府信息公开申请案例，发现绝大多数向审计机关提出的政府信息公开申请肇始于当事人的利益诉求未能得到政府部门单位支持、个人主张未得到认可。当事人不接受相关结果，不断向各级政府、部门单位提出信访诉求，甚至闹访、缠访、到省赴京非正常上访，部分当事人因非正常上访接受过行政拘留处罚。
在信访途径未解决个人利益诉求的情况下，当事人认为原因在于本地“官官相护”、行政不作为、贪污腐败等，试图通过其他途径开辟新“战场”，挖掘对己有利信息，分步达到谋求个人利益的目的。与个人利益诉求问题相关的部门单位及其领导人员是否存在法律法规执行不到位、程序性问题及贪污、挪用相关资金等成为部分当事人的关注点。围绕关注点，当事人向各级政府、部门单位展开门槛相对较低的政府信息公开申请、行政复议、行政诉讼等具体行为。
向审计机关提交信息公开申请或要求审计机关按照申请人意愿开展审计得到与个体利益相关事件的政府信息，成为当事人的选项之一。在审计机关的给予的信息公开答复不能使申请人满意的情况下，当事人尝试通过逐级提起行政复议和行政诉讼的方式引起上级审计机关的注意与重视。部分当事人在审计机关工作人员根据其拟申请政府信息公开内容当场口头告知其答复意见、解释相关依据并告知其同一团体当事人的答复结果后，依然坚持提交申请，坚持通过逐级申请行政复议乃至提起行政诉讼的途径在党和国家重要会议召开期间到达北京，试图以此向审计机关施加压力，引起对其个人问题的重视，达到满足利益诉求的目的。
特点分析：
（一）类型集中、申请名目多样。某地审计机关2016年答复的政府信息公开申请中，占比84%的申请涉及房屋拆迁和补偿安置领域。申请审计机关政府信息公开的事项多起因于城市房屋拆迁安置、保障房工程等，但提出的申请名目呈现多样化，涉及争议事项的土地出让审批、拆迁费的发放使用、土地征收补偿方案行政许可、土地出让金管理使用等，以及当地政府和国土规划、信访等部门单位领导干部经济责任审计事项。
（二）当事人具有群体性特征。如某地审计机关2015年收到30多人同时以个人名义现场提出的关于征地拆迁、安置补偿等问题的群体访诉求、申请政府信息公开诉求，并首次出现政府信息公开行政复议现象；2016年起收到该群体人员以个人名义提出的涉及多层级领导干部甚至村集体组织班子成员经责审计信息公开申请，2016起该群体人员向该省审计厅申请信息公开、向审计署提起行政复议，后部分人员提起行政诉讼。该群体有一定比例的维稳对象，建有QQ群、微信群，不断有新成员加入，现场集中提交申请时，群体成员听从少数人员的要求填写，虽然较为松散，但有一定的集中行动能力。同时发现个别成员手机中存有由具有一定水平视频编辑人员恣意剪辑的负能量视频。
（三）规避滥提申请、滥用程序性权利限制。群体性当事人对陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案有一定了解，采取分别提起行政复议、行政诉讼等方式，规避了司法实践中对个体滥用诉权的限制。群体性当事人经过商议后选定方向，分别向省、市审计机关集中提出政府信息公开申请，待审计机关作出答复之后，又分别申请行政复议、提起诉讼，使审计机关及法院反复审查、审理同类甚至同一事项，造成审计机关行政资源和司法资源的浪费，以达到施加压力和宣泄情绪的目的。
（四）当事人对法律法规认识模糊，不信任基层审计机关。政府信息公开申请人多数未通读过审计法、行政诉讼法、党员领导干部经济责任审计规定等法律法规，更未查阅审计法实施条例、经济责任审计规定实施细则等条例规章，对审计机关具体职能和工作程序了解不到位，随意摘文断句曲解法律条文，并且对审计机关工作人员针对审计项目计划制定、实施和审计全覆盖具体涵义的解释置若罔闻。部分当事人的个人利益诉求明显于法无据，如个别申请人在申请政府信息公开前提出的信访诉求认定个人房屋拆迁安置补偿应与房屋所在地块拍卖价格相一致。
（五）要求公开的信息不存在的情况占比较高。近三年审计署行政复议申请人要求公开的信息不存在的情况占比达到60%以上。而某市审计机关2016年度对收到的25件政府信息公开事项的答复中，12件无相关记录信息，其余13件第一项无相关记录信息、第二项不属于该审计机关依申请公开范围。
（六）申请人行政复议、行政诉讼逆转率低，“屡败屡诉”。当事人的政府信息公开申请、行政复议、行政诉讼行为多为实现利益诉求的手段，目的在于给各级审计机关施加压力，为谋取个人利益创造条件。尽管个别审计机关因相关工作的瑕疵可能败诉，但大多数行政诉讼案件以当事人败诉收尾，而当事人在一审后选择上诉的比例较高。群体性成员在一轮政府信息公开申请、行政复议、行政诉讼后，即谋划下一轮行动。
三、审计机关应对政府信息公开申请、行政复议、行政诉讼案件的对策
据统计，2013年底时已有21个省（区、市）政府办公厅遭遇多次、反复提交的信息公开申请；10个有代表性的国务院部门办公厅中，有8个收到过此类申请。去年以来，部分审计机关政府信息公开申请、行政复议、行政诉讼数量骤增的问题，反映出审计机关对《政府信息条例》的不适应性和社会公众对审计机关诉求的滞后性。
行政诉讼领域部分当事人滥诉的问题，近年已引起社会广泛关注。最高人民法院2013年《关于行政审判工作情况的报告》指出，行政诉讼中当事人滥用诉权的问题较为突出。2015年陆红霞诉南通市发改委政府信息公开答复案，是法院首次尝试对当事人滥用诉讼权利进行限制。2017年发布的最高人民法院行政审判十大典型案例（第一批）中的杨吉全诉山东省人民政府行政复议案，目的也在于引导规范当事人行使诉权。尽管治本之策在于正在推进的政府信息公开相关立法和解释工作，但审计机关必须扎实做好现阶段政府信息公开相关工作，维护审计机关公信力。
（一）改进审计宣传，贴近群众，引导群众。针对普通群众只关注审计机关查处问题金额、移送腐败问题线索等直观成绩的问题，在做好重大政策解读工作的同时，采取微动漫、微电影等多种方式生动活泼地解读审计工作，将审计法制宣传融入其中，将审计机关的职能作用、审计监督的运行机制、审计项目计划编制程序、审计行为与社会公众的法律关系等，鲜活展现给社会公众，破除审计专业性造成的隔膜。同时，充分利用各类社会媒体资源，积极适应移动互联网迅猛发展趋势，做实做好政务微信、政务微博等移动端政务服务渠道，服务手机网民，积极引导社会舆情。
（二）切实推进审计机关政府信息主动公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，逐步推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开。提高通过审计机关政务网站公开的信息占比，切实将审计机关政务网站打造为政府信息公开第一平台。持续公开审计工作进展，主动公开重大工作部署、工作计划和进度，公告审计结果，探索主动公开当年经批准的审计项目计划，关注人民群众重点关注事项和热点问题，使社会公众接触到更多审计工作信息，对审计机关工作有更多了解，减少不必要的政府信息公开申请、行政复议及行政诉讼工作量。
（三）完善工作机制，进一步规范依申请公开工作。加强依申请工作的组织领导，强化政府信息公开工作制度机制建设，落实经办人员首办责任制，明确政府信息公开考核、责任追究及保密审查规则，确保依申请公开工作规范、有序、深入开展。在审计机关政务网站信息公开栏目增设政府信息公开指引，使申请人明确审计监督运作规则、行政诉讼法对审计机关的调整范围等。加强办理人员业务培训，深入学习《政府信息公开条例》及实施细则、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》和最高人民法院近年发布的典型案例，强化公开理念，提高专业素养，准确把握政策精神，畅通受理渠道，做好全流程管理。依法、合规、及时、规范答复，避免因工作瑕疵导致行政诉讼败诉。
（四）加强对政府信息公开申请人的引导沟通。对申请人要求审计特定单位、特定事项，详细解释审计机关的职能作用、工作程序，告知其应通过信访途径提出。结合工作需要向申请人出示已公示的裁决、判决案例，充分做好相关法律法规的解疑释惑工作，积极争取信息公开申请人的理解。对于滥诉者正告其打消通过频繁申请、复议、诉讼给审计机关施压的想法，理性表达诉求。如2016年刘春华诉审计署要求履行法定职责案表明，审计机关依职权对法定范围内的被审计对象进行审计监督是履行职责事项，刘某提起的诉讼不符合《行政诉讼法》第二十五条规定的与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼的起诉条件。再如，2016年戴长斌诉审计署“2012年南京市保障房建设工程项目”审计报告案表明，戴某主张的与房屋拆迁相关的合法权益不在审计署作出审计行为时应考量和保护的范围之内。戴某非审计行为相对人，与被诉审计行为不具有《行政诉讼法》所指的利害关系。
（五）强化审计机关整体应对。审计机关近年才开始受到当事人滥提申请、滥用程序性权利问题的影响，处理政府信息公开申请工作经验相对不足，政府部门单位的一般通用经验不能满足工作需要，基层审计机关急需针对审计机关特点的信息公开工作指导帮助。研判政府信息公开工作，召开专题会议，举办专题培训，在审计系统内形成政府信息主动公开和依申请公开工作的指导原则和工作路径。建立联动机制，加强信息报送与工作指导，对可能发生的行政复议和行政诉讼案件,尽量做到提前预防,争取主动,充分做好应对工作。对审计机关政府信息公开行政复议、行政诉讼进行归类、总结,整理、发布一批典型案例，供基层审计机关学习借鉴、规避法律风险。
（六）积极作为，促进审计机关政府信息公开工作良性开展。加强与发改、人社、国土、环保、住建、卫计等部门的沟通交流，学习借鉴其他部门单位应对政府信息公开申请、行政复议、行政诉讼当事人滥发申请、滥用程序性权利的做法。针对当前面临的问题，加强与法院的沟通协商，进一步了解行政诉讼案件审理程序，切实掌握相关法律法规条款,准确把握案件审理的重点，充分做好应对工作；对已发生的诉讼案件,认真梳理行政行为和程序的合法性、法律依据、事实依据等,扎实做好相关准备；做好既有案件分析总结，完善相关制度规定, 减少争议的发生，提高应诉水平。在政府信息公开立法和司法解释工作中积极建言献策，并与遭受滥提申请、滥用程序性权利问题影响的部门共同研究、提出意见建议，促进相关法律、司法解释的出台。
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