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01
一、基本情况和主要做法
（一）湖北武汉等地在社会养老方面的主要做法和经验
畅通工作机制。武汉市委常委会、政府常务会多次召开专题会议集中研究部署养老工作，成立了由分管市长任组长，发改、规划、财政、卫生、人社等48个相关单位为成员的市社会养老服务体系建设领导小组，下设办公室在民政局，落实场地和工作人员，实行实体化运作、一体化协调。
科学编制规划。编制并实施了《武汉市社会养老服务体系建设规划（2011-2015）》、《武汉市养老设施空间布局规划（2012-2020）》、《武汉市社区养老院建设发展规划》等多项规划，同时加强专项规划之间的衔接互动，形成“10分钟养老服务圈”、“15分钟卫生服务圈”、“15分钟文化服务圈”相互呼应的格局。
多方聚合资源。武汉市依托养老信息系统组建服务团队，为居家养老提供有偿、低偿、无偿的定制服务。由政府和机构出资，采取床位投保的方式，对入住养老机构的老人办理意外伤害保险，提升社会办养老机构的风险规避能力。黄冈市充分利用因教育资源优化撤并的学校房屋、村委会空闲办公室或租赁村内闲置的房屋，有效解决互助照料活动中心的建设场所。咸宁市走“医养一体”的养老服务模式，利用大型企业改制后医院闲置资源，创办以护理为特色的养老机构。
优化政策导向。武汉市在投融资政策上拓宽信贷抵押担保范围，鼓励支持保险金投资养老服务领域，开展老年人反向抵押养老保险试点。土地供应政策上将各类养老服务设施用地纳入城镇土地利用总体规划，将闲置的公益性用地调整为养老服务用地。准入门槛政策上降低社会力量办养老机构的门槛，简化手续，加快办理流程，鼓励个人举办家庭化、小型化的养老机构，社会力量办规模化、连锁化的养老机构。
推进改革试点。武汉市推行公办养老机构公建民营，通过承包、租赁、合作等办法将公办养老机构交由社会力量运营。咸宁市试点建设农村互助养老，推进农村居家养老模式，充分发挥基层村级老年协会自我管理、自我完善、自我服务的优势，开展互助照料活动中心试点建设。
发展院办经济。黄冈市创新办院思路，发展院办经济，增强“造血功能”，积极开展“以副补院”活动。利用院内闲置地发展种植养殖业，不仅可以满足院民日常所需和部分生活补贴，同时也为老人们创造了一个更加和谐、安逸的生活环境.
（二）庐江县、巢湖市、包河区在社会养老方面的主要做法及成效
庐江县60岁以上老人达到19万人，占户籍总人口的15.8%，高于全国合肥平均水平。全县集中供养的五保户全部转为城镇户口，享受城镇低保待遇，每人每月620元，分散供养农村五保户标准每人每年2420元。困难重病老人，民政部门给予二次大病医疗救助，对全县“五保对象”进行长期医疗护理补助，每人每天126元。
巢湖市60岁以上老人约20万人，占户籍总人口的22%（？）。一是公办养老机构规章制度健全，安全平稳运行。出台了《巢湖市农村五保供养制度实施办法》、《巢湖市乡镇敬老院财务管理暂行办法》、《巢湖市敬老院安全管理细则》、《巢湖市农村五保供养档案管理办法》的各项规章制度。二是多措并举，提高敬老院生活水平。每个院民月供养标准800元，每月发放零花钱80—100元，定期发放生活用品等。三是2012年启动居家养老服务工作，成立了巢湖市五福居家养老服务中心。2013年巢湖市首个居家养老试点社区居家养老服务站——凤凰社区服务站正式投入使用。四是推进农村老年社会福利事业发展，积极做好农村幸福院项目建设，2013年兴建农村老年幸福院28所，2014年计划完成18所。
包河区60岁以上老年人8.2万人，占户籍人口的15.6%。近年来积极打造“金色拐杖”养老服务品牌，不断推进养老服务建设。2011年被确定为国家级居家养老信息平台建设试点单位。一是着力强化养老事业保障措施，出台一系列政策文件，建立老龄事业专项资金。每年安排500万元用于养老事业发展。今年设立了“社会发展公益金”，拿出500万元种子资金开展公益创投活动。二是统筹推进养老服务资源综合利用，启动敬老院社会化运营改革，以点带面。以骆岗敬老院为试点，面向社会公开招标，建成包河花园养老院，面向社会运营，实行信息化管理，医养结合的管理模式。三是探索推动政府向社会组织购买居家养老服务。构建了区、街、社区三级联动、分级管理、统一运营的居家养老服务体系。投资500万元建成总面积850平方米的区居家养老服务中心，委托专业养老社会组织负责营运。四是积极推进专业社工介入养老服务。依托区居家养老服务中心实施“慈善助老”项目，依托社区居家养老服务站，购买社工岗位，通过区政府补贴，鼓励民办养老机构配备专业社工。
二、存在的主要问题及成因分析
通过调研庐江县、巢湖市、包河区，我们了解到合肥养老事业虽然取得了长足的进步，呈良好的发展态势，但和上级部门的要求，社会及群众的期盼相比，还存在不小的差距，特别是农村养老基础薄弱，是整个养老事业的短板，主要表现在以下几方面：
养老机构发展不平衡，服务模式单一。公办养老机构一家独大，社会化养老发展滞后，居家养老服务尚未启动。庐江县仅一家公办社会福利院，一家民办养老机构，显然已不能满足社会的需求。公办养老机构从服务对象看，主要是农村“五保户”和特困人群，采用集中供养的方式，而更多的农村空巢老人及失能和半失能老人还处在自养的初级阶段，居家养老形势严峻，目前多数由村干部、亲友、邻居提供简单的协助；从服务内容看，已建成的敬老院集中供应的老人仅能得到最基本的日常起居照料，没有专业护理。
养老机构建设滞后，服务功能脆弱。由于投资渠道单一、资金不足，巢湖市、庐江县的一些敬老院基础设施差，达不到上级要求的各项标准。除新建敬老院外，多数正式投入使用的农村敬老院设施简单，配套设施不完善，服务人员少、待遇低，和城市养老机构及社区活动中心相比，普遍缺乏相应的娱乐文化设施，没有专业护理及精神层面的辅导及扶助。我市自
“515敬老工程”实施以来，敬老设施建设取得了长足发展，但仍然存在敬老院集中供养水平不高，相当部分五保老人不愿入住敬老院的情况，存在五保集中供养不足与敬老院入住率低等突出矛盾。巢湖市、庐江县、包河区的公办养老机构服务人员多是退下来的村干部或下岗职工,年龄大，文化水平低；社会办养老机构护理人员缺乏培训，文化偏低、专业不强、工资不高，缺乏责任心，从而造成养老机构业务仅限于保障老年人吃饱、穿暖，无法提供医疗保健、康复护理、精神慰藉等服务。
农村保障体系不完善，服务网络不畅。体制机制不健全，缺少强有力的组织保证，缺少具体的政策支撑。无论是农村基本养老保险还是高龄补贴，从保障范围到补贴标准，离城市标准还存在一定差距，无法满足养老需求。如合肥市80岁以上高龄津贴已达到年人均600元，而巢湖市、庐江县只有年人均400元。在社会救助方面，相当一部分家庭困难的老年人难以纳入保障范围，慢性病、失能半失能老人无法保障，保大病、保住院的能力严重不足。农村敬老院缺少正常的财政保障，镇财政只能维持日常运转，后续配套设施和维修经费普遍不足。相比城市居家养老在通信、交通、网络的便捷，农村交通不便，现代化水平不高，没有建立养老服务呼叫平台，突发状况往往得不到及时的救助。
综合背景差异，固守传统模式。一是观念差异。虽然整个社会的养老观念在转变，但是在农村地区受“养儿防老”观念的影响还是很重，不到不能自理不愿入住养老机构的情况普遍存在，95%以上的农村老年人在家庭养老，对社会养老、社区养老等方式接受度和信任度偏低。二是收入差距。城市老人大多有退休金，而农村老人主要靠种地所得或由子女接济，大多数农村老人买不起养老服务。三是地域文化差异。城市老人文化素质较高，兴趣爱好广泛，居住集中，开展活动方便，而农村老人居住分散，除了聊天、打牌，基本不参与其他文化娱乐活动，不便于开展活动。
三、对策措施和有关建议
（一）重视顶层设计作用，重点谋划农村养老事业
在制定我市养老服务相关发展规划中，重点加强对我市今后一段时期的社会养老事业的整体规划，把农村养老服务这个短板放入全市养老服务的全局中重点谋划，以利于统筹推进我市农村事业。首先是推进城乡统筹、部门协作。以城乡统筹为基本目标，进一步促进我市社会养老事业的均衡性，减少城乡养老水平差距。加快农村老龄事业基础设施建设，进一步促进城乡养老服务建设一体化进程。明确部门协调合作机制，在各部门间形成合力，确保养老工作开展的科学性，增强资金使用的有效性。其次是加强科学规划、合理布局。对农村集中供养项目实施统一规划，统一布局。结合美好乡村建设和新型城镇化建设，对敬老设施建设实行统一规划布点，集中资源提高中心敬老院建设水平和服务管理水平，以高水平的敬老设施吸引散居五保老人入住，提高集中供养率。对现有入住率较低的敬老院，增加运营灵活性，鼓励承担部分社会养老，减少运营成本，提高服务质量，切实推进农村敬老院的社会化进程。三是落实相关政策、财政支持。养老服务作为公益性服务，具有公共产品的特性，需要公共财政支撑，更需要连续稳定的政策保障支持，完善对于建立较早的民办养老机构的建设经费补贴政策，使其也能享受到政策优惠，提高运营积极性。
（二）加强农村养老体系建设，培养多元化养老新模式
1、摸清底数，突出重点，扎实推进居家养老基础工作。
要以行政村为单位摸清老年人的身体状况和生活习惯，建立家庭、财产、健康档案，动态管理。要突出服务重点，对于高龄、“三无”、失能半失能和“空巢”等有生活困难的老年人，要经常过问，及时发现问题，解决其生活困难。在县、乡和村社组织的推动下，充分依托和利用养老机构及其管理服务经验，整合村社相关养老服务资源，切实发挥农村社区居家养老服务中心(站)及日间照料所的作用，逐步建立农村养老服务网。
2、创新思路，积极探索，鼓励试点邻里互助养老模式。
充分利用农村邻里间距离近、感情亲、易沟通等特点，按照就近原则，以满足广大农村老年人的生活照料、精神慰藉、文化娱乐等需求为目标，以“空巢”老人和轻度失能老人为互助重点，以建立邻里互助居家养老服务小组为抓手，积极吸纳农村志愿者，将志愿者与受助老人结为“邻里互助”对子，服务形式可根据实际情况灵活掌握，探索服务方式，规范服务管理，逐步改善服务条件、丰富农村居家养老模式，扎实有序推进农村居家养老服务工作。
3、拓宽思路，多元投入，整合利用农村养老资源。
从政策方面解决敬老院的定性、定位、编制等问题，保障其享有基本的财权、人事权和编制权。从建设方面打造多元化投入格局，加大对敬老院的投入，加强软硬件建设。积极争取公办福利机构设施建设资金；鼓励引导民间资本进入社会化养老行业，政府给予相应补助和政策优惠；指导扶持民办福利机构发展；加强养老服务设施建设资金支持。整合利用农村闲置资产，寻求多种运营模式，可以借鉴咸宁市老年公寓的合作建设模式，民政部门提供土地作价入股，吸纳民营资本负责养老设施建和后期经营管理。其中公办的社会福利中心做公益性的中低档养老服务，民营资本建设的老年公寓则做高档的颐养护理服务。
4、规范管理，提高服务，推进养老机构改革试点。
提高待遇，增加培训，加强敬老院管理从业人员队伍建
设。可以吸纳专业民营养老机构先进经验，提升敬老院管理水平，或通过公办敬老院转型为区域性托养中心来拓展养老服务对象和范围。根据民政部下发的《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》，合肥市可以大胆推行公办养老机构公建民营，要求通过承包、租赁、合作等办法，采取运营补贴、购买服务等方式，将公办养老机构交由社会力量运营。
有效解决部分公办养老机构入住率低的问题。
5、提标扩面、缩小差距，完善农村养老保障制度。
大力提高农村基本养老保险的金额及老龄津贴补助标准，减少和城乡差距，在有条件的村（居）积极推广老年人生活补助发放制度。医疗保障在全覆盖的同时，对于患重大疾病的老年人，应采取对社会救助或政府托底的方式给予保证，不让他们因病而返贫。比如对五保老人医疗救助重心前移，着力解决五保老人因无力垫付医疗费用放弃治疗的问题。完善现有养老保险模式，和现有五保老人护理保险制度类比，将失能及特殊慢性病老人的护理纳入养老保险范畴，扩大保障人群范围。
6、培育试点、医养结合，实现农村医疗养老资源融合。国务院出台的《关于加快发展养老服务业的若干意见》，
和《关于促进健康服务业发展的若干意见》对养老服务和医疗卫生服务结合提出了明确要求，既要为居家社区养老的老年人提供健康管理等公共服务，也要为入住养老机构的老年人，特别是慢性病老人、恢复期老人、残障老人以及绝症晚期老人提供养老和医疗相融合的服务。借鉴合肥城区已有相关的经验及做法，加大农村敬老院和乡镇医疗机构合作深度，或试点培养专业医护型养老机构，积极探索重点针对农村慢性病及失能半失能老人的治疗和护理的新模式。
7、加强监督，注重长效，建立第三方评估机制。
充分利用第三方机构独立性和专业性优势，对养老机构开展服务的综合绩效进行监测和评估，及时发现问题，改进问题，确保养老服务的规范化和专业化。充分发挥合肥新建立的市级老人服务需求评估数据库对于农村老人养老需求的指导作用，邀请专业机构给本区的养老机构“打分”，将评估结果作为此项工作政府补贴的必要条件。
（三）全面发挥各界力量，扩大农村养老工作参与面
1、扩大政府购买社会服务范围。将政府购买服务范围扩大到农村养老领域，加强调研，针对农村老年人特点并结合当地农村的服务资源和经济条件等情况来设置和实施具体的服务活动，确保服务的实效性和合理性。建议将农村居家养老中老人最迫切的服务需求作为突破口，在此基础上不断扩大服务对象，丰富服务内容，逐步满足不同层次居家老年人的多元化养老服务需求。
2、积极引导社会公益组织参与。当前我国社会公益性组织正处在蓬勃兴起的阶段，一大批有能力、有意愿的爱心人士加入各种慈善组织。但是在农村领域，社会组织介入还不深入。政府应积极引导社会公益组织及志愿者进入农村养老服务领域，开展专业的社会服务。
3、加快农村养老信息网络平台建设。
加强养老服务信息化网络化建设，加快农村居家养老服务信息平台建设，将合肥城区实行的养老服务呼叫平台引入到农村养老领域，填补我市农村养老信息化网络化建设空白。
4、加强农村养老形势的舆论宣传。做好农村养老工作，既需要政府加大投入，完善政策，也需要营造良好的社会舆论氛围。要加大宣传力度，首先要进一步转变农村养老陈旧观念，其次要引导全社会关注农村老人养老问题。农村老人基本没有话语权,在公共舆论平台也缺少关注,不让农村养老成为“被遮蔽的角落”,这是政府的责任,也是媒体的责任。
02
建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。要繁荣发展农村文化、大力办好农村教育事业、促进农村医疗卫生事业发展、健全农村社会保障体系、加强农村基础设施和环境建设、推进农村扶贫开发、加强农村防灾减灾能力建设、强化农村社会管理。由此可见，建立健全农村社会保障制度既是建设社会主义新农村的一项重要内容，也是尊重农民作为一个公民的基本权利，建设公正、公平的和谐社会的必然要求。长期以来，由于受城乡二元体制制约，社会保障制度主要面向城市居民，适应新变化的农村社会保障体系迟迟未能建立。在构建和谐社会，推进新农村建设的新形势下，加快推进农村社会保障体系建设，是政府和社会的共同责任，对于调节贫富差距、促进社会公平，扩大内需、拉动经济增长，解决“三农”问题，降低社会风险、维护社会稳定，应对人口老龄化挑战，推动计划生育基本国策的落实等都具有重大的现实意义和深远的历史意义。
一、建立健全湖北农村社会保障体系的必要性和可能性
由于长期以来我国实行的是以土地和家庭保障为主的自我保障的农村社会保障制度，随着社会主义市场经济体制的确立和不断发展，广大农民面临家庭保障和土地保障功能弱化、市场和自然风险加剧的严峻挑战，对于湖北作为农业大省，“三农”问题十分突出的实际情况来说，建立健全农村社会保障制度尤为迫切。
（一）建立健全湖北农村社会保障体系的的必要性
1、推进农村社会保障制度建设有利于促进社会的公平正义。长期以来，社会保障对象范围主要限于城市居民，广大农村除少数有条件的地方实施了局部的、有限的社会保障以外，广大农民被排除在社会保障制度之外，这种制度安排助长了城乡差距拉大的趋势，显然有悖于社会公平。世界各国的社会保障制度虽然存在巨大差异，但都坚持社会公平的理念。社会公平正义是社会和谐的基本条件，在维护社会公平正义中发挥着重要作用。
2、推进农村社会保障制度建设有利于扩大内需。投资、出口和消费是拉动经济增长的三驾马车。2001-2007年湖北共完成固定资产投资1.84万亿元，年均增长38%，而同期社会消费品零售总额1.96万亿元，年均增长34.8%。在消费中，县及县以下社会消费品零售总额为6161.79亿元，占31.4%。这表明，湖北经济增长主要是依靠投资拉动，消费尤其是农村有效消费不足问题突出。农民消费不足，不是因为农民没有消费意愿，而是因为农民收入低下，且有后顾之忧。2007年，湖北农民人均纯收入为3997元，2001-2007年年均增长仅为9.2％，虽有所增长，但农民手中的钱既要用于眼前的生产、生活，又要防老、防病、子女上学，农民想消费，但消费能力明显不足。建立健全农村社会保障体系，不仅有利于增加困难农民收入，而且可以改善农民的收入预期，消除其后顾之忧，刺激消费需求，推动经济持续稳定发展。
3、推进农村社会保障制度建设有利于解决“三农”问题。解决“三农”问题，增加农民收入是核心，减少农民开支、减轻农民负担是重点，降低农民的风险是关键。降低农民风险最根本、最有效的办法是给予农民国民待遇，建立健全农村社会保障体系，使农民与城市居民一样享有社会保障。
4、推进农村社会保障制度建设有利于降低社会风险。有关研究表明，当一个国家或地区的人均GDP从1000美元向3000美元迈进时，往往是产业结构剧烈变化、社会格局重新调整、收入加速分化的时期。这种深刻的社会变革本身就是经济利益在全社会的重新分配过程，蕴含着社会风险并形成对社会成员的压力。包括农民在内的社会弱势群体对社会风险的承受能力低，当他们的基本生活受到威胁时，贫困就不仅是经济问题，也可能转化为政治问题，导致社会矛盾加剧，甚至于社会冲突。社会保障作为经济持续发展的“调节器”、社会和谐发展的“减震器”、经济效率与社会公平的“平衡器”，可以通过改善农村弱势群体和贫困群体的生活，从而缓和社会矛盾，降低社会风险，维护社会稳定。
5、推进农村社会保障制度建设有利于应对农村人口老龄化的严峻挑战。国际社会衡量一个国家和地区进入老龄化社会的标准是，60岁以上的老年人占总人口数的10%，或65岁以上的老年人占总人口数的7%。目前，湖北60岁及以上老年人口为668.2万人，65岁及以上老年人口有451.7万人，分别占总人口的11.1%和7.5%，年均增长率达3.7%。且正处于快速发展时期。湖北人口老龄化水平将在2035年前后达到老龄化和高龄化的平台期，到那时人口年龄结构的老龄化问题和人口数量问题将成为影响社会经济发展的双重压力。虽然总的来说，本世纪上半叶人口老龄化挑战最严峻的时期是2035年到2050年间，但人口现象是一个长周期事件，认识和解决人口问题必须做到未雨绸缪。
6、推进农村社会保障制度建设有利于落实计划生育基本国策。一直以来，计划生育工作重点和难点都在农村。这不仅仅是因为农民“觉悟不高和文化水平低”，更主要的是“养儿防老”在农村是一种无奈的选择。农民年老后因没有社会保障而只能依靠子女，如果没有子女或子女不多，年老丧失劳动能力后，基本生活保障就面临威胁。只有加快建立农村社会保障体系，才能促使摒弃传统的“养子防老”观念，扫除农村计划生育的最大思想障碍，顺利落实农村计划生育政策。
（二）建立健全湖北农村社会保障体系的可能性
1、财力方面的支持。经济发展水平是建立社会保障制度的基础。2007年，湖北地方财政收入突破了1100亿元，达到1114.7亿元，比改革改革开放初期的1978年增长34.5倍，其中地方一般预算收入达到590亿元，为建立农村社会保障制度提供了财力保障。
2、社会基础已经具备了比较成熟的条件。随着农村经济体制改革的不断深入，经济迅速增长，人们的风险意识、法律意识和社会参与意识日渐增强，为农村社会保障制度的建立提供了社会基础和立法的契机。
3、国家宏观政策方面的支持。最近几年的连续几个中央1号文件都把解决三农问题作为重点，其中，2006年1号文件强调逐步建立农村社会保障制度；2007年1号文件强调建立现代农业推进新农村建设；2008年1号文件强调立足强农惠农，着力加强农业基础建设。不久前召开的党的十七届三中全会又进一步作出了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，进一步强调了三农问题的重要性。此外，各种与之相配套的政策都为湖北农村社会保障体系的建立提供了强大的政策支撑。
4、城镇社会保障体系的建立为农村社会保障提供了经验。城镇社会保障体系及其管理体系的初步建立，为农村准备了立法、行政管理、基金管理等组织构架已积累了的实施经验。同时，国际方面的经验也给我们提供了有益的启示。
二、湖北农村社会保障体系建设的现状和存在的主要问题
下面着重就湖北农村新型合作医疗、失地农民、养老保险和社会救助等方面的农村社会保障问题分别进行阐述。
（一）湖北农村新型合作医疗建设的开展情况和问题
1、湖北农村新型合作医疗制度建设状况。2007年，湖北“新农合”制度由试点阶段进入全面推行阶段，全省纳入中央财政补助范围的县（市）达82个，参合农民3178万人，参合率达到81.4%。全年预计筹集“新农合”资金17.6亿元，其中农民个人缴费4.17亿元，各级财政补助13.43亿元。同时，全省7个农业人口比例低于50%的市辖区也自筹资金自主开展“新农合”工作，使湖北开展“新农合”的县（市）总数达89个，占全省县（市）总数的87%，覆盖全省农业人口达到98%以上。已逐步形成了政府主导、部门协调、运作良好的“新农合”管理体制。
2、湖北新型农村合作医疗制度建设中存在的困难和问题。一是宣传工作需要进一步深化，仍有部分农民对具体政策仍不了解。二是报销范围限定过窄，农民受益面不大，在一定程度上影响了农民参合积极性。三是参合农民个人缴费的征收成本较高。四是参合病人流向和住院补助资金流向不尽合理。据省财政厅统计，今年1－2月，全省参合农民中，农民在乡镇卫生院住院就诊的比例达47.1%，所获补助资金占全部住院补助金额的31.6%；在县（市）级医院就诊的参合病人占42.1%，所获补助资金比例为47.6%；县外就医的住院参合病人比例为10.8%，但所获住院补助资金比例达到20.8%。五是中央财政补助资金下拨时间和方式需要改进。从2006年起，中央财政对参加合作医疗农民的补助资金由年人均10元增加至20元，占筹资总额的40%左右。目前，中央财政补助资金的下拨时间在下半年，下拨时间较晚。同时，按照上年度参合农民人数的75%下拨补助资金。这种下拨方式，已与湖北新型农村合作医疗制度建设的全面推进不相适应。
（二）湖北失地农民社会保障工作的开展情况和问题
1、湖北建立失地农民社会保障制度的进展情况。近年来，党中央、国务院对土地征收过程中如何保护农民合法权益，解决失地农民的就业和建立失地农民的社会保障制度等极为重视。2004年以来，国务院先后下发了四个有关解决失地农民社会保障问题的政策文件，对失地农民社会保障的范围、标准、资金来源都做出了规定。要求各地尽快建立失地农民社会保障制度。目前，北京、天津、上海、重庆、江苏、浙江、安徽、山东、吉林、辽宁、河北、内蒙古、甘肃、海南、陕西、四川、广东等17个省级政府和许多地市县都出台了失地农民社会保障工作的政策文件，对维护失地农民社会保障权益发挥了积极作用，积累了有益经验。到目前为止，全国已有1000多万失地农民纳入基本生活或养老保障制度。
湖北随着城镇化、工业化进程的加快，失地农民的数量呈现快速增长的趋势。据统计，1999—2005年，湖北共征用土地386484亩，其中：工业用地119035亩，基础设施用地195589亩，经营用地69965亩，涉及失地农民562190人。年均征用土地5.5万亩，年均增加失地农民约8万人。特别是2006年和2007年，全省土地征用呈大幅增加。两年征用土地511785亩，涉及失地农民355807人，需安置劳动力189652人。目前，咸宁、宜昌、随州等市及部分县（市）相继出台了失地农民社会保障办法，开展试点工作，试点主要有三种形式：一是采取失地农民个人、村集体、政府分别出资，单独建立失地农民基本生活保障制度的办法；二是采取失地农民个人、村集体、政府分别出资，将失地农民纳入了城镇职工基本养老保险；三是对老的失地农民实行了生活困难补助。
2、湖北建立失地农民社会保障制度存在的主要问题。一是社会保障资金筹集渠道需要拓宽。对于经济基础较好，城镇化进程具有持续性的地区，通过新增征地筹集政府出资部分资金完全可行，但是对于有些经济条件较差、财力薄弱的地区，以往征地中获取的土地出让收益已被用光，受国家宏观调控影响，今后征地规模锐减，如何筹集大量的养老保障资金成为开展这项工作的瓶颈。而且集体出资部分也存在如何统筹的问题。二是农民技能培训和就业难度较大。失地农民的素质偏低，绝大多数缺乏必备的从业技能，一般不愿参加技能培训，客观上造成就业困难和就业后重新失业的风险。三是失地农民基本生活保障力度不够。对已转为非农业户口的失地农民，符合城镇居民最低生活保障条件的，已逐步纳入城镇居民最低生活保障范围。而留在农村的失地农民无法享受低保，现行的农村特困救助标准极低，无法满足基本生活需要。
（三）湖北农村社会养老保险工作的开展情况和问题
1、湖北新型农村社会养老保险工作的试点情况。党的十六大提出，在“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗和最低生活保障制度”。党的十七大又明确要求：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。因此，探索建立农村社会养老保险制度是建立健全农村社会保障体系的一个重要组成部分。并要求2008年在各省（市、区）选择100个县（市）启动试点，2009年试点县（市）达到15%，争取2010年试点县（市）达到30%以上，2015年覆盖所有县（市），参保人数争取达到80%以上，2020年基本覆盖所有农民。目前，全国已有22个省（市、区）的270多个县（市）开展了新型农保制度的试点工作。
在新型农保试点和制度建设上，湖北已落后于兄弟省市。2008年，湖北已在鄂州市、宜都市、钟祥市、团风县等经济发展不同类型的地方开展试点工作。2009年，将在此基础上，每个市、州确定一个县市开展试点工作。为便于统一，湖北按照国家关于建立新型农保制度的基本思路和原则，参照外省市的成功做法，已制定了《县级新型农村社会养老保险试行办法》。
2、湖北农村养老保险制度建设存在的问题。一是相关法律制度建设仍不完善。目前，我国还没有制定专门针对农村养老保险问题的法律法规。二是农村养老需求得不到有效满足。目前农村社会养老保险的覆盖面小，保障水平低。三是农民工是否应纳入农村养老保险体系存在争议。随着进城农民工人数的日趋增多，其应纳入城镇养老保险还是应纳入农村养老保险，成为亟待解决的难题。四是农村养老保险基金来源渠道少，缴费率高，收缴难度大。就农民自身来说，农村养老保险是采取自愿的方式而非强制性实施，农民收入来源本来就少，受经济收入因素制约，投保率不尽人意；就地方财政支持而言，农村养老保险目前是以县级为单位进行统筹，而大多数县级地方财政捉襟见肘。这就造成了农村养老保险费率偏高，实际收缴难度大。五是现行农村养老保险制度存在“保富不保穷”和“保小不保老”，这显然与制度设计的初衷相悖。六是农村养老基金在运营和监管制度不完善。目前，在相当部分地区无专门机构负责农村养老保险基金的管理与营运，养老基金管理人才缺乏，管理制度缺失，一些地区农村养老基金被挤占、挪用或贪污等现象比较严重。
（四）湖北农村社会救助制度建设情况和问题
1、湖北农村社会救助制度的建设情况。社会救助是劳动者在不能维持最低限度的生活水平时，要求国家和社会按照法定的标准和程序向其提供满足最低生活需求的资金和实物援助，使之维持基本生活。截止目前，湖北各项主体救助制度基本建立，城乡社会救助体系的框架已经形成，常年生活救助对象达到300万人，在保障城乡特殊困难群众基本生活、维护社会稳定、促进社会和谐等方面发挥了重要作用。一是农村低保保障规模继续扩大。湖北从2004年开始实施农村特困户救助，由当初的30万人扩大到2006年的110万人。2007年，湖北全面启动农村低保制度，到本年底，全省共核定农村低保对象54万户，124万人，月人均补助水平达到30元。资金筹措由省级财政按人年平200元标准安排预算，地方财政按每人每年配套40元列入预算，全省筹集落实农村低保资金4.03亿元。二是贫困群众医疗救助制度不断完善。湖北从2003年建立城乡统筹的困难群众大病医疗救助制度，2007年，通过多种渠道已筹集医疗救助资金2.1亿元，确保了医疗救助工作顺利推进。全省对近4万名城乡贫困群众实施大病救助，人平救助资金达到2100元。三是农村五保供养长效机制初步建立。湖北从2003年全面实施农村五保“福星工程”。累计投入福利院建设资金6.72亿元，新、改、扩建农村福利院1300多所，使全省乡镇中心福利院总数达到1620所，资产总值近10亿元。全省纳入供养的五保对象21万人，其中集中供养16万人，集中供养率达73%。2007年，共发放供养资金2.5亿元并将农村五保集中供养和分散供养标准分别由原来每年1200元和800元提高到1500元和1000元；农村福利院公益性经费由县级财政按集中供养对象20元/人月的标准安排，省级财政按集中供养对象10元/人月的标准给予补助。此外，湖北积极做好农村义务教育阶段贫困学生“两免一补”工作，2007年救助对象扩大到151万人，对31万名家庭贫困寄宿生给予了生活费补助。同时，还积极配合做好灾害救助、法律援助等工作，农村社会救助体系建设步伐进一步加快。
2、湖北社会救助制度建设过程中存在的问题。一是五保供养资金不足。根据规定，农村税费改革后，农村五保户供养资金主要从农村税费改革转移支付补助资金中支付，不足部分由县、乡（镇）财政解决。因上级转移支付补助资金有限，各县五保供养资金均出现不同程度的缺口。二是五保新村居住率偏低，造成资源浪费。有些五保新村没有专职管理人员对五保户进行日常管理，有些五保新村选址较偏僻，水电问题尚未解决，给五保户日常生活带来极为不便。三是农村大病医疗救助制度仍需完善。存在医疗救助资金落实不到位、救助起付线标准偏高等问题。四是建立农村低保制度面临的困难较多。各地特别是贫困县反映资金安排难度大，低保对象收入调查和核实存在较大困难，低保标准不好把握，乡镇一级目前尚无管理机构，现有人员很难承担起农村低保的管理工作。
三、建立健全湖北农村社会保障体系的政策建议
从社会保障制度发展实践看，社会保障体系建设是一个渐进的过程。湖北农村社会保障体系应由基本社会保障制度和补充社会保障措施两大子体系构成。前者由政府主导，主要包括社会保险、社会救助、社会福利和军人保障制度等；后者是在政府支持下由民间及市场来提供，主要包括慈善事业、社区保障、社会互助等，是基本社会保障的有益补充。其基本目标是：到2020年，逐步建立以社会救助、社会保险、社会福利、军人保障等制度为主体，以社会慈善、政策性农业保险、社区保障、社会互助、家庭保障为补充，以财政投入、政策扶持和社区落实为基本保证措施，以物质保障和服务保障为基本供给方式的农村社会保障体系。
（一）以农村低保障制度为重点，建立健全农村社会救助制度
社会救助是针对无收入、无生活来源、无家庭依靠并失去工作能力者，生活在“贫困线”或最低生活标准以下的家庭或个人，以及遭受自然灾害和不幸事故者等，提供物质帮助和服务的制度安排。
1、完善农村低保制度。一是科学制定低保标准。发达国家最低生活保障标准为社会平均收入的50%--60%，发展中国家一般为社会平均收入的25%--35%。国际劳工组织专家建议，在工业国家最低生活标准大体上应相当于制造业工人平均工资的30%，同时，应根据不同人群最低生活需求，适度调整救助标准结构。按照国家确定的全国农村贫困线标准及当前湖北财政承受能力，我们认为较为可行的农村低保标准应为占上年农民人均纯收入28%左右。并随着相关因素的变化而调整。如2007年，湖北农民人均纯收入为3997元，依此计算，2008年，湖北农村低保标准应确定为1119元为宜。二是完善农村低保资金筹集、分配机制。农村低保资金应纳入财政预算，并根据各级财政职能和财力状况，由中央、省、市、县四级财政分担，同时，完善市、县两级农村低保资金投入机制，强化预算约束。三是正确确定农村低保对象及补差金额。一方面，要完善审批程序，在全面调查掌握贫困家庭成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况的基础上，严格按规定程序确定农村低保家庭及救助金额。另一方面，要结合村务公开、民主管理，搞好“民主选穷”。四是建立农村低保对象分类管理和动态管理制度。
2、健全低收入家庭专项救助制度。一是完善医疗救助制度。要发挥新型农合制度第一道防线的作用，多方筹集医疗救助资金，建立多元的筹资渠道，尤其是加大财政对医疗救助的投入。要统筹城乡医疗救助制度建设，实行救助标准一体化。要探索新的医疗救助形式，对患大病、危重病或其他费用较高病种的患者，加强事前或事中救助，以减轻困难群众负担。二是完善农村低收入户住房救助制度。统筹残疾人危房改造、灾民倒房恢复重建、村五保大院建设、扶贫搬迁和解决重点优抚对象住房难等工作，结合新农村建设，建立项目管理制度，提高财政补助标准，加大社会帮扶力度，有计划、有步骤地解决农村低收入户住房难问题。三是全面落实教育救助制度。对低收入家庭子女，在义务教育阶段，免费提供教科书、补助寄宿生活费，在中等、高等教育阶段，减免学费，提供生活补助、助学金等救助。四是向低收入家庭提供获得法律咨询、代理、刑事辩护等无偿的法律援助。
（二）加快推进新型农村养老保险制度建设
有关研究表明，建立储蓄积累制养老保险制度，并发挥应有的功能，一般需要20到30年时间。湖北应抓住应对人口老龄化高峰前的有限时间，建立以基本养老保险为基础，社区补充养老保险和个人自愿储蓄养老保险为补充的农村社会养老保障制度。
1、自愿参保，合理确定缴费标准和保障水平。规定年龄16-60岁的农村居民均可在当地自愿参加养老保险，重点引导失地农民、外出务工农民参加养老保险。缴费水平决定保障水平。在缴费标准上，按照国际通行的养老保险测算模式，可设立低、中、高3个档次，由参保人根据经济条件、收入水平、健康状况自主选择，并可在批准后调整缴纳档次。保险费缴纳标准应按照预期领取的养老金不低于当地农村最低生活保障标准、不高于本县(市)上一年城镇企业退休职工养老金平均水平确定，并根据农村最低生活保障标准和上一年本县(市)城镇企业退休职工养老金平均水平的变化进行调整，原则上将来的保障水平应达到低保标准的120%以上。
2、采取农民缴费为主、集体补助、财政补贴的办法筹集保险金。建立新型农村社会养老保险制度，必须使“三方共担”的原则具体化，尤其要明确政府的财政责任。个人缴纳部分缴费比例应占缴费总额的50%以上，集体补助比例应控制在缴费总额的10%-30%，财政补贴应按照最低缴费标准的20—40%给予补贴，资金列入预算，并适当提高对农村义务兵、独生子女父母和有困难残疾人的补贴标准。
3、采取建立社会统筹与个人账户相结合的制度模式。以个人账户为主，财政和集体缴费部分和农民个人缴费计入个人账户，并按个人账户储蓄积累的基金总额确定养老金发放标准，以体现效率原则。同时，建立调剂基金，调剂基金由农保基金增值收益扣除应记入个人账户利息的剩余部分，以及其他可以并入农保基金的资金。财政出资部分在一定条件下可以并入调剂金。调剂基金除用于承担个人账户支付完毕后的支付责任，还可按当地农民生活支出拿出一定比例发放社会统筹养老金，社会统筹养老金作为个人账户养老金的补充，以体现社会公平。
4、科学制订养老金给付与调整办法。养老金从满60周岁的次月开始按月领取。养老金以货币形式支付，实行社会化发放。养老金标准，按个人账户积累总额和相应的领取系数确定。各县(市)应根据本地区人均收入、生活消费指数、物价指数、最低生活保障标准等因素，及时调整县(市)养老金待遇水平，对已领取养老金且待遇水平偏低的人员给予适当补贴。
（三）全面推进农村合作医疗保险制度建设
1、建立稳定可靠、合理增长的筹资机制。强化预算约束，财政资助资金应当及时足额拨付。同时，改变不分财力状况按同一标准补助的办法，实行根据人均财力状况分类补助的办法，对贫困地区予以适当倾斜。为解决新农合保障水平较低的问题，一是中央和地方财政应适当提高对参合农民的补助标准。二是鼓励乡村集体经济对新农合给予资金支持，对其出资实行税前列支。三是合理确定农民个人缴纳合作医疗资金数额，改变农民个人缴纳偏低的状况。当前，参合农民只负担20%，明显偏低。根据湖北农村实际，应适当提高农民个人年负担的合作医疗资金标准，农民个人缴纳的合作医疗资金以上年农民人均纯收入的0.7%-1.5%为宜。
2、建立多层次的医疗补偿制度，提高保障水平。建立新型合作医疗制度的关键，在于能够逐步解决农民的医疗保障问题，让农民得到实惠。因此，制度的建设和完善要充分尊重农民，坚持由农民自愿参保、自主选择。要科学规范补偿方案，提高参合农民受益水平。补偿模式原则上按三块处理：一是农民门诊医药费，每人每年可按医保资金的30%计入家庭账户，超支不补，节余归己。二是农民住院统筹，可按医保资金的65%提取。要尽量降低住院补助的“起付线”，逐步提高补偿的“封顶线”。补偿比例由各县(市)按照“以收定支，略有节余”的原则自主确定，一般应控制在30%～80%范围内，以70%左右为宜。在合作医疗的初建阶段，报销比例可低一点，但不可低于30%，以后随着农民个人交纳、集体及各级财政补助资金的增加而逐步提高，但不应超过80%，超过80%就会出现“有病无病都看病，大病小病多拿药”的现象，造成医疗资源的浪费。三是重大疾病统筹，每人每年可按医保资金的5%提取，用于支付所规定的重大疾病医疗费用补助。
3、完善便民措施，方便农民参保和报销。对患者在全县范围内定点医疗机构就诊所发生的小额医疗费用，可从家庭账户中减免；参合农民在县、乡镇定点医疗机构住院，其医疗费用先由个人垫支，患者出院时，即可持有效证件，到定点医疗机构合管办办理补助手续，当日兑现。凡需到县外住院者，须由县定点医疗机构出具转诊证明，县(市)合管办必须在2日内出具审核意见；对急诊患者可以在患者就诊三日内办理转诊手续；转入省内合作医疗定点医疗机构住院的，患者出院时即可持有效证件和住院费用有效凭证，到该医疗机构合作医疗管理办公室审核补助，当日兑现。参加新农合农民，在外出差、打工、探亲等因病住院，须在当地县级以上公立医疗机构就诊并在规定时间内在县(市)合管办登记备案，出院后凭新型农村合作医疗证、身份证、诊断证明、住院费用清单、票据、病历复印件等有效证件到县合管办登记，补助按县外住院标准执行，随到随办。急诊病人到定点医疗机构就治，来不及办理住院手续所发生的医疗费用超过起付线的按住院大额医疗费用补助规定执行。
（三）以老年人、孤儿和残疾人福利为重点，逐步建立农村社会福利制度
根据湖北农村经济发展水平，现阶段尚不具备建设普惠型社会福利制度的条件，农村社会福利制度建设应以老年人、孤儿和残疾人为重点，逐步建立适度普惠的社会福利制度。
1、完善农村老年人社会福利服务制度。要充分发挥家庭在养老服务方面的功能，合理确定政府和社会的责任。对60周岁及以上低保、低收入且需要生活照料的农民和80周岁以上农民发放居家养老服务券，用于持券老人接受上门服务、日托服务和入住养老机构支付服务费的现金抵扣，补助资金由各级财政和彩票公益金共同负担。要制定政策，鼓励扶持民间养老服务机构，对社会办养老机构给予一次性开办补贴，并按使用床位数或实际入住老年人数给予适当经费补助，引导和激励社会力量兴办养老机构。据统计，世界各国选择机构养老的老年人占老年总数的比例偏低，英国为4.5%，美国为3.7%，瑞典为4.8%，菲律宾为7%，泰国为13%，印度尼西亚为16%。而居家养老的比例则较高，美国老年人在家养老的比例高达95%，荷兰为91.4%，日本高达96.9%。目前，湖北农村老年人养老床位拥有率仅为6‰，低于全国8.9‰和发展中国家2—3%、发达国家3—5%的水平，远不能满足农村老年人养老需要，居家养老服务与家庭照顾机构服务相结合，可以较好地满足老年人的服务需求。同时也要完善五保供养制度。提高供养标准，加强乡村敬老院、五保大院建设，增强其服务功能。在敬老院、五保大院的基础上，建设综合性农村社会福利服务机构。
2、健全农村孤儿福利制度。目前，湖北绝大部分农村孤儿由亲戚抚养，只有20%左右的农村孤儿得到救助，而且救助金额较低，农村孤儿群体成长中面临教育、心理引导、就业、医疗保障等方面的诸多困难。因此，农村孤儿福利制度应以健全制度和提高保障标准为重点，实现由单项救助向综合性救助转变，并逐步建立适度普惠型的儿童福利制度。一是明确孤儿福利的独立地位，建立孤儿教育保障制度、孤儿就业指导扶持制度、孤儿住房补助制度和孤儿医疗康复制度。把孤儿生活救助的年龄与《未成年人保护法》保持一致，延长至18岁。救助标准应与艾滋病致孤儿童一致，以每人每月160元为宜。孤儿义务教育阶段费用由财政负担，其他阶段的教育费用由财政补贴。二是建立政府领导，民政牵头，部门配合，社会参与的孤儿救助保护工作机制。三是坚持家庭、社区和机构相结合，多渠道安置农村孤儿。完善收养法规政策，降低收养的条件，鼓励社会收养孤儿。四是完善艾滋病致孤儿童救助保护政策。应引入社会工作方法为其提供应有的生活保障和权益保护。
3、完善农村残疾人福利制度。目前，湖北有370多万残疾人，其中，处于极端贫困的残疾人40.4万，低收入的贫困残疾人117万。370多万残疾人中又有70%左右生活在农村，其在生活、康复、教育、就业、维权等方面存在诸多困难和问题。必须完善农村残疾人福利制度。一是建立以特教学校为龙头，随班就读和技能培训为重点的农村残疾人教育培训制度。二是完善农村残疾人康复制度。健全农村残疾康复服务体系，完善以残疾人家庭为基础，乡村社区康复站为骨干，综合康复服务机构为指导的康复训练服务网络和机制。三是建立促进农村残疾人就业制度。建立依法按比例分散就业为主、集中就业为辅、个体就业为重点的农村残疾人就业制度。全面落实福利企业优惠扶持政策，促进有劳动能力残疾人集中就业。四是加强残疾人扶贫工作。把残疾人家庭纳入扶贫工作重点。
（五）加快完善失地农民社会养老保障制度建设
湖北应根据实际，在借鉴外省市经验的基础上，尽快出台失地农民社会保障和就业培训的政策。
1、明确保障对象。以新的失地农民作为重点人群，以劳动年龄段内特别是中青年为就业培训重点，以难以就业的大龄和老龄人群为基本生活保障重点。对原有的失地农民，可根据实际情况，采取多种办法解决。如有条件的可参加失地农民基本生活保障，给予生活补贴，纳入城镇和农村最低生活保障等等。
2、失地农民的基本生活保障范围和待遇。对年龄在16周岁（不含16周岁）以下的失地农民，发给一次性生活补助费。对年满60周岁的农民参加失地农民基本生活保障，即征即保。对17--60周岁的农民、未实现就业的，参加失地农民基本生活保障，基本生活保障待遇标准不低于当地城镇居民最低生活保障标准。
3、失地农民基本生活保障一次性缴费基数和资金筹集办法。对年满60周岁及其以上或17--60岁未实现就业的农民，按不低于征地时当地上年度在岗职工平均工资的15%--20%，分别按12年、15年计算，一次性缴纳基本生活保障费用。资金筹集办法由农民个人、集体经济组织和当地政府共同承担。其中，个人部分不超过基本生活保障资金总额的30%，从征地安置补助费中列支；集体部分不低于总额的40%，从土地补偿费中列支；政府部分不低于总额的30%，从国有土地有偿使用收入中列支。并建立基本生活保障个人账户。个人和集体经济组织的缴费记入个人账户，政府的缴费记入基本生活保障统筹账户。
4、失地农民的医疗保险和就业培训。失地农民可根据城镇居民和农民的不同身份，按相关规定分别参加城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险、农村新型合作医疗。就业培训可区别不同情况，分别对就业培训政策及资金等提出明确要求。
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《健立健全农村社会养老保障体系促进和谐乡村发展建议》
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