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强化未成年人检察工作法律监督职能保障未成年人权益调研报告
2012年全国未成年人检察工作工作会议以来，全国检察机关四级联动，陆续成立专门的未成年人检察工作办案部门或机构，实行捕、诉、监、防一体化的工作模式，落实一系列未成年人的特殊保护等制度，亲情会见、人格甄别、一站式询问被害人等针对未成年人特性的创新机制也逐步推广开来，充分体现了检察机关在保障未成年人权益、预防青少年犯罪方面的不断探索和努力，在实践中成效显著。鉴于未成年人检察工作在检察工作中凸显愈加重要的地位，从提升完善未成年人检察工作制度，提高未成年人检察工作工作成效的角度，笔者对通过强化未成年人检察工作监督职能、提升未成年人检察工作成效进行了思考。
一、当前未成年人检察工作履行法律监督职能现状
虽然未成年人检察工作在全国如火如荼地开展，未成年人特殊保护制度的落实在保护未成年人权益方面颇有成效。但受传统观念影响，各地检察机关的未成年人检察工作仍着重于未成年人刑事检察工作的诉讼监督，法律监督工作在诉讼以外的领域没有得到应有的重视和发展。在“捕、诉、监、防一体化”的工作模式中，工作内容也更多倾向于在涉案未成年人的管护帮教、犯罪预防上，工作重点有所偏倚，最终导致未成年人检察工作法律监督职能的弱化。
二、强化未成年人检察工作法律监督职能的现实意义
（一）强化未成年人检察工作法律监督职能是检察机关履行法律监督职能的现实需要。检察机关首要的职责和使命在于通过法律监督活动的开展，确保国家法律的正确实施，依法维护未成年犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。目前检察机关未成年人检察工作颇有成效，但法律监督工作还存在诸多不足。检察机关有必要履行法律监督机关的职责，将法律监督贯穿未成年人检察工作的始终，尤其是在当前强调发挥法律监督职能的大背景下，把未成年人检察工作法律监督职能纳入检察机关法律监督的范畴，是深化检察机关法律监督职能的现实需要。
（二）强化未成年人检察工作法律监督职能是保障未成年人权益的需要。2012年6月最高人民检察院副检察长朱孝清在全国第一次未成年人检察工作工作会议上谈到当前和今后一个时期未成年人刑事检察工作的思路时强调将保护未成年人合法权益放在首位，且突出“最大限度”，还要求将“教育、感化、挽救的成效作为评价工作的根本标准”等，充分体现了未成年人检察工作应以未成年人权利为本位的儿童利益最大化的理念。强化未成年人检察工作法律监督职能是确保司法机关、行政机关正确履行职责、严格执法的必然要求，更是保障未成年人权益的切实需要。
（三）强化未成年人检察工作监督是提升未成年人检察工作成效的必然要求。检察机关应结合未成年人检察工作的特点，着力于以实现“儿童最佳利益”为宗旨和目标，积极探索如何未成年人检察工作，充分发挥法律监督职能作用，为未成年人健康成长、顺利回归社会保驾护航。如何在检察机关未成年人检察工作的发展中充分发挥法律监督职能，意义十分重大。未成年人检察工作经过近三十年来的摸索、发展，各项制度逐步完善，实现了从无到有，从有到优的逐步提升和完善阶段。如何保障这些制度落到实处，如何查找和发展制度执行中的漏洞，是进一步提升未成年人检察工作成效面临的问题。
三、当前未成年人检察工作在法律监督上存在的问题
（一）对未成年人检察工作法律监督职能的认识不足
从立法上来看，国家上位法关于检察机关法律监督的规定过于原则和宽泛，缺乏可操作性；同时法律监督的相关立法存在缺失和空白。目前我国有关检察机关法律监督的法律规定主要散见于宪法、刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法，由于根本法和地位较高的基本法的原则性、概括性所限，不可能对检察机关法律监督做出具体翔实的规定，这导致检察机关法律监督的范围、内容和方式方法等界定不清或没有界定，造成监督上的盲点和空白。同时，受工作比重的影响，我国检察机关长久以来也存在“重刑轻民”的观念，对于法律监督职能也容易陷入单纯以诉讼监督论的误区。而未成年人检察工作作为检察机关全面启动较晚的一项业务，许多工作尚在探索当中，加之未成年人在成年人社会缺乏话语权，相关法律法规对保护未成年人合法权益而设的特殊规定不多，这对从事未成年人检察工作的检察人员带来较大的挑战。
（二）对未成年人检察工作法律监督的范围及内容界定不清，监督职能部门不明确。从纵向来看，最高检在20xx年12月出台的关于《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》中所明确的未成年人刑事案件法律监督的工作内容，涵盖了未成年人案件的刑罚执行监督、看守所检察、社区矫正监督、刑事申诉和国家赔偿案件的内容，但并未明确上述工作由检察机关内部监所部门、控申部门还是未成年人检察工作部门来负责，涉及到工作内容交叉重叠的问题，容易权责不明、互相扯皮的情况。同时，由于这些部门更加注重于工作的落实，而往往会因为不了解未成年人特性以及特护保护制度，难以发现有效线索，不能有的放矢地开展工作、维护未成年人权益，对相关违法违规行为的监督成为“真空”地带。而从横向来看，未成年人在成长阶段面临监护权、抚养费、继承权、受教育权等权益的维护，我国民事诉讼法第14条:“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”未成年人保护法第55条:“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人犯罪案件和涉及未成年人权益保护案件，应当照顾未成年人身心发展特点，尊重他们的人格尊严，保障他们的合法权益，并根据需要设立专门机构或者指定专人办理。”的规定，为检察机关开展涉及未成年人权益的民事诉讼案件检察监督提供了法律依据。但在实践中，较多的检察机关将单位内未成年人专门机构确立为未成年人刑事检察办案部门，工作内容也仅限于未成年人刑事案件的侦查限制了未成年人检察工作部门法律监督职能的范围，民行部门在办理此类案件时更侧重于关注民事审判过程及法律适用是否准确、适当，而未成年人检察部门则更注重对未成年人个体深吸健康和合法权益的保护，在办案中引入社会管护和心理疏导机制，更有助于提升法律监督职能的履行及效果。同时，从切实维护未成年人合法权益的角度来看，检察机关长期以来仅依靠以往受理当事人或利害关系人不服同级法院已生效民事行政裁判的申诉进行监督，对于已经收到损害的未成年人而言，某些利益损害可能殃及其一生，检察机关事后监督的方式已经远远不能适应未成年人检察工作的要求。
（三）监督权行使的效果有待加强。我国现有法律法规规定了检察机关法律监督职权，却没有规定被监督者应当如何接受检察机关的法律监督和不接受监督所产生的法律后果，缺乏保证能够确保监督落实到位的相关责任条款。这种状况的存在导致检察机关法律监督对被监督者缺乏应有的约束，显得柔性有余，权威不足。如检察机关针对立案侦查、审判活动中的违法行为，依职权出具的纠正违法行为通知书、检察建议等司法文书不具有法律强制效力，法律监督权的最终实现与否有赖于被监督者的认可程度。
四、强化未成年人检察工作法律监督职能的对策和建议
（一）提高认识、厘清法律监督的概念和内涵
我国《宪法》和《人民检察院组织法》明文规定了我国的人民检察院是国家的法律监督机关，行使法律监督权。这意味着我国检察机关担负着保障宪法和法律完整和统一实施的职责，说明了我国法律监督主体的专门性，人民检察院是唯一的法律监督机关。在普遍意义上，法律监督的范围应是公民个人、社会组织和国家机关违反法律且损害公共利益的行为，当个人的私人权利被人侵犯时，个人具有是否维护其权利的自由选择，如果其放弃权利救济且未对公共利益造成损害，法律监督权不应强行干预私权的处分。但是在未成年人保护和少年司法学说中，强调以国家亲权理论保障处于法律弱势的公民的权益，未成年人作为社会的弱势群体，国家应当为其提供特殊保护，实现儿童利益最大化。检察机关作为法律监督者，在未成年人检察工作中，应当从未成年人身心不成熟、在社会不具有完整的话语权、需要特殊保护的特点出发，厘清未成年人法律监督职能的范围，对所有涉及未成年人保护的执法、守法过程进行监督，切实保障未成年人权益。
（二）整合内设机构法律监督职能，拓宽法律监督范围
一是将未成年人刑事案件各诉讼阶段均纳入到未成年检察专门办案机构的法律监督范围。从充分发挥法律监督职能的角度来看，将未成年人刑事案件刑罚执行监督、社区矫正监督、减刑假释、暂予监外执行监督从监所科分离出来，统一纳入到未成年人检察专门办案机构范围内，更有利于围绕未成年人智力、身心尚未成熟，自身保护意识和防御能力较弱的特性，在打击未成年人刑事犯罪、切实保障未成年人的合法权益方面有效进行法律监督。二是将以捕诉监防一体化为主要特征的单一未成年人刑事检察职能拓展为刑民行一体化的多元未成年人检察职能，将事后监督转变为全程监督，切实维护未成年人合法权益，保障涉及未成年人权益保护法律规定的贯彻实施。将涉及未成年人民事、行政申诉案件、控申部门侵犯未成年人合法权益的控告申诉及未成年被害人的司法救助内容统一纳入未成年人检察工作部门的职能范围中，进一步加大对未成年人合法权益的综合保护力度。注重加强与司法、民政、教育、卫生等相关部门和未成年人保护组织联系和协作，落实未成年被害人身体康复、心理疏导、法律援助、司法救助等工作，努力帮助恢复健康正常的生活和学习。充分发挥民行检察职能，对遭受监护侵害的未成年被害人，积极建议、督促、支持有关机构、组织和人员向人民法院申请人身安全保护裁定及撤销监护人资格，协同做好临时照料和案后安置工作。对于侵害未成年人群体权益，直接利害关系人不明、难以确定或者不愿起诉的，积极探索提起公益诉讼，维护未成年人合法权益。
（三）进一步强化刑事诉讼过程中对保障未成年人权利的监督
一是对有案不立、重罪轻判、有罪不究、漏捕漏诉等司法不公问题，加大监督力度。对法院量刑偏轻、偏重的情况，要求法官予以说明，对于轻罪重判的案件积极提起抗诉，对于重罪轻判的案件应慎重考虑是否提起抗诉。二是在提供法律援助、合适成年人到场、犯罪记录封存、不公开审理等方面认真履行监督职责，充分保障未成年人的诉讼权利。其中特别应当注意接受法律援助指派的律师是否依法为当事人有效提供法律援助；询问未成年证人时是否忽略合适成年人在场的要求；公安机关涉案人员信息全国联网系统是否会在异地造成违规查询犯罪记录等情况。三是加强对采取及变更强制措施的监督。完善逮捕证据审查、羁押必要性审查机制，以谦抑宽容的司法理念、少捕慎诉少监禁的基本要求贯穿办案始终，严格落实被羁押未成年人分管分押制度，最大限度避免羁押、监禁给未成年人带来“交叉感染”和标签效应。探索实行非羁押措施可行性评估、不捕案件听证机制，通过加强刑事和解、引入多方听证等方式实现少捕慎捕与矛盾化解的双赢。四是依法对对公安机关、法院交付被强制医疗未成年精神病人是否符合法律规定以及强制医疗机构接收、诊断、治疗、评估被强制医疗精神病人等监管执法、医疗活动是否符合法律规定进行监督。
（四）加快未成年人检察专门机构建设和专业人才培养，确保未成年人检察工作法律监督职能落实到位。未成年人检察部门进行法律监督涉及的业务领域及法律规定较广，不仅需要掌握刑事诉讼相关法律规定和对涉案未成年嫌疑人的特殊保护制度，还需要熟悉民事行政检察业务和工作流程，熟悉民事领域行政加之未成年人的特殊的心理特征和人格特点，办案人员还需要熟悉未成年人身心特点、具备心理学、社会学、教育学等综合知识。因此需要加大对未成年人检察部门办案人员的培训力度，培养综合性高素质、未检人才，切实将法律监督职能落到实处。
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